城市综合行政执法研究

摘要：社会管理在具有高度复杂性和不确定性的现代社会具有特殊的意义，城市管理，作为社会管理之核心领域，其管理幅度和自主空间大小，成为私人领域和公共领域分界的重要标尺。在中国加速城市化建设的过程中，城市管理综合行政执法应运而生，经过各地试点，执法体制革新的步伐不断拓展，对深化行政管理体制改革、促进社会综合治理、建设法治政府提供了重要的经验基础。但同时也存在着一些问题，这些问题无论是以显性还是隐性的状态存在，都成为治理体系调节的重要症结。通过归纳各地形成的典型模式，理顺城市管理综合执法体制的问题和症结，进而尝试性地为当前基层治理改革面临的突出困境提供有益的破题之法。

关键词：不确定性;城市管理;综合执法;治理改革

20世纪90年代以来，改革开放释放出巨大的经济活力，各项经济指标都创出新高。然而，与之相比，我国的城市管理远远滞后于经济发展，城市人口和规模的扩张极大地增加了城市管理的难度。同时，专业执法队伍的能力已经无法满足对市容、环境、街道规划等方面的综合整治，城市管理多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象，因此，城市管理综合执法改革被提上了政府日程。经过近30年的发展，城市管理综合执法改革大致经历了法律依据确立、试点开始阶段、全国推广阶段、深化改革四个阶段，不同特点的管理模式应运而生。

1国内城市综合执法模式分析

城市综合执法体制的完善是一个“摸着石头过河”的经验性探索，然而这种探索绝非无章可循的。管理模式也是城市发展历程和管理经验的总结，它有着共性与个性的统一。就个性而言，每个城市管理过程都会形成别具一格的模式风格；就共性而言，管理过程的科学性、民主性都是其共同目标。回顾我国城市综合执法管理的变革历程，各地对模式的选择存在的差异显而易见，但是综合执法改革所处的整个国家治理体系的大背景或时代场域却是相同的。目前，可以将我国的城市综合执法体制模式概括为以下四种：一是部门联动的“大城管”模式；二是服务导向的“小城管”模式；三是强化基层的“放权”模式；四是依托市级的“统摄”模式。需要指出的是，这四种模式无法全盘概括国内所有城市综合执法体制的表现形式，在机制改革过程中，不同城市会依照各自执法实践由一种模式向另一种模式转变，同时，多数城市都是以上四种模式的糅合形式而非单一模式。1.1部门联动的“大城管”模式。此模式的典型地区是北京市崇文区和厦门两地，这种模式下，建立一个针对城市执法中的突出问题和难点的“任务型组织”，通过一个跨部门、跨领域的高效协同机制来应对单一部门难以应对的执法事项，变“部门分割”为“集团作战”，进一步整合管理资源，增强管理合力。按照“政府统一领导、街道牵头组织、日常全面监管、综合强力执法”的总体思路，赋予街道全权、全管、全时、全责，真正落实属地责任，实现条块结合、以块为主的管理模式，管理重心向基层延伸，构建一个综合治理、综合管理和综合服务三位一体的总体框架。1.2服务导向的“小城管”模式。西安是“小城管”模式的典型，此模式下的城管执法，并非排除大城管模式下的综合执法优势，而是在城管部门权限不断扩展的情况下，更加注重以服务为导向，转变职能，细化责任，在服务民生，重点领域精细化治理上更加突出“小而精”的特点，通过明确的责任分区，将城市管理进行明确的权责界分，形成齐抓共管、快速有效、分工协作、良性互动的工作合力。1.3强化基层的“放权”模式。上海的区县一级改革是其中极具代表性的案例。这种模式可以视为对分权和放权改革趋势和潮流的一种积极回应。通过转变政府职能，将部分工作向社会放权，政府拿捏好管理和服务的度，精简城市管理机构，减少管理层次，向基层下放权力，强化街道乡镇一级的综合管理权限，加强基层执法管理权限。1.4依托市级的“统摄”模式。贵阳市的做法可以视作扩充职能的典型，在此模式下，职能扩充是综合执法部门的突出特征，其第一个要义是“小城管”，即市政、园林、环卫、绿化等日常的城市管理；第二层面的含义是社区建设、社会管理；第三个层面是开发、经营和发展城市经济。在机构整合和流程再造上变革原有城市综合行政执法职能，扩充城市管理内涵，提升执法的效能。

2城市综合执法体制改革困境分析

传统计划经济体制下行政部门长期的“管理”或“管制”本位的行政传统和执法观念，一度造成行政执法权划分过细、执法机构过多、执法成本高，实践中经常出现重复和多头执法问题，同时又增加了执法空白存在的风险。为解决这个问题，20世纪90年代我国出台行政处罚法，认可并规范了行政综合执法实践，并首先将集行政执法难点和改革迫切要求于一身的“城市管理”领域作为改革试点。由于城市管理行政综合执法是个新生物，本身体制不够完善，加之城市管理对象的日益复杂化和多元化，城市行政执法体制在实践过程中依然步履蹒跚，成为城市社会矛盾的突出焦点。2.1执法理念：管制思维的恶性蔓延。从上世纪末开始的城市管理综合执法体制改革，其核心无外乎是相对集中行政处罚权。其突出的仍旧是传统的管制型政府的思维，这种思维可以视作新中国成立以来计划经济体制下无所不包、无所不管的全能政府的遗存，其恶性蔓延表现在：无限责任理念、执法部门的功能超载。2.2执法资源：合力不足与末端困局。执法资源的有效保障是行政执法过程得以顺利开展的前提，然而，就街道一层的执法实践来看，还存在“选择性执行”、执法人员专业性不足、执法主体资格缺乏等多方面的执法困境。2.3执法方式：二元对立下的刚性约束。在大量的日常性行政执法过程中，执法人员直接面对的都是普通公众，甚至很大一部分是中低层收入群体和下岗待业人群，如果先将管理者与被管理者的关系确立在二元对立之上，强行以刚性约束进行秩序恢复，反向地加固了二者的矛盾和冲突。与这种二元对立关系相对应的是执法人员对公民权的忽视和僭越，被管理者的基本生存权利、城市管理中其他主体的自治权利被忽视。2.4执法主体：身份认同和信任危机。作为执法部门，一直以来，执法活动的有效施行都是以高权威和强制力为后盾，公众被统摄在法律法规的条款约束之下，以受到相关违犯惩罚为惧。然而，近几年来，随着综合执法部门的确立，执法权限由专业执法部门转至综合执法部门，其执法主体的地位越来越受到质疑。同时，法律依据的颁布进程，远远滞后于大幅集中的行政处罚实践，造成执法人员的身份认同危机。

3社会治理理念下的改革路径选择

可以看到，执法体制改革中不断呈现现代化进程中的汹涌浪潮，如科学技术的进步、公众意识的觉醒和政府职能的变迁。改革的困境也往往涉及到城市管理的方方面面，相应地，围绕着城市管理执法工作展开的一系列问题有相当一部分已经超出了城管部门本身的职责范围之外，对改革中所遇问题的解决路径探讨需要进行全盘思考。3.1革新执法理念：体现居民需求，管制走向服务。作为行政执法机构，其应当持守的底限即是依法办事。行政执法部门的执法活动当然要依托于国家强制力的运用，然而若是这种本当以保障公民基本权利为出发点的合法性强力被用来充当强化治安、定序维稳的工具，则背离其初衷。因此，需要在理念上进行再革新，比如将一些监督、巡查活动通过委托、外包等形式从执法部门转移出去，减少综合执法部门的职能负荷。3.2创新执法方式：提升信息协同，探索高效联动。要在执法方式上进行创新，一条可行的思路是构建统一高效的信息平台，将执法活动涉及的不同部门、不同层级进行一致性的信息整合和互联互通，并且结合大数据、云计算等新兴的信息化手段，提供有效的执法政策建议和处置方法，使得现场执法与后台处置无缝对接，加快监管流程的规范化、信息化和科学化。除了加强政府部门之间的信息协同外，政府与公众之间的信息沟通同样不容忽视。3.3综合全面管理：强化准入机制，灵活管理手段。在城市管理中，执法部门负责监管涉及市容、环保、交通等领域的各个方面，综合执法体制不仅仅是从横向维度上将不同城市管理领域的部门职能联合起来，而应该从纵向管理上，将行政许可、中程监督检查以及末端执法综合起来考量。强化市场准入机制，采用灵活的管理手段提升城市管理柔性化和人性化的重要方式。3.4倡导合作治理：整合社会资源，优化执法氛围。现代社会需要所涉各方加入进来，进行全方位、多层次的合作治理，政府从一家独大转变为多元中的一元，需要耐心倾听其他相关主体的意见和需求。具体到城市管理执法中，政府要彻底转变对城市管理的无所不包的思维，积极主动地将包括城市居民、执法对象、第三部门等主体纳入到协商合作的框架中，变简单的管制思维为多层次的合作思维。

4结束语

在强调个体自主性的现代社会，人们的权利意识不断觉醒，对事无巨细的被管理状态体现出越来越强烈的挣脱取向。同时，面对纷繁复杂的社会事务，政府也已无力继续扩张自己的权力范围，必须清醒地认识到自身能力的局限和求得合作的重要性。这样看来，行政执法所涉及的三大主体，都被合理地纳入到街头管理之中，其中蕴藏的公民自我管理、社会多元治理的思想，为真正实现公众利益，满足公众需求提供了可靠路径，也为城市综合行政执法体制改革提供了可能性的解决办法。

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作者:陈阳 单位:成都高新技术产业开发区