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行政和解制度探索

摘要:我国行政诉讼的目的之一是解决争议,维护双方当事人的合法权益。但由于行政诉讼双方主体一方为“官”,一方为“民”,双方实力悬殊,行政诉讼往往不能解决行政相对人的诉求,多数行政相对人选择了撤诉结案,其中一部分属非正常撤诉,并未解决实际问题。本文中,笔者试图以利于执行、保护行政相对人为出发点,设想行政和解制度的细节规定,进一步探讨我国行政和解制度,以期实现行政诉讼法的目的,促进社会和谐发展。

关键词:行政诉讼撤诉;行政和解

一、行政和解制度设想之背景

行政撤诉制度是一项重要的制度,它直接关系到当事人、司法机关、行政主体三者之间的关系,一定程度上反映出一国的诉讼模式和诉讼价值取向。一方面,该制度作为当事人行使处分权的一种方式,直接体现了程序主体、程序保护等现代诉讼理念,另一方面,撤诉作为一种结案方式,在司法实践中的运用越来越为广泛。在实践中,法院或疏于审查原告的撤诉申请,或故意对原告的撤诉申请绿灯放行,或自己动员原告撤诉。原被告实力的落差,撤诉审查功能的失败,加重了原告在行政诉讼中的被动地位,其一旦受胁迫而撤诉,不仅行政诉讼无法进行,也无法再行提起行政诉讼,《行政诉讼法》关于保护原告权利、监督行政行为的立法宗旨无从谈起。方方面面无不说明面对撤诉制度亟待出台更为有效的措施。

二、行政和解的合理性分析

当前我国政府职能为服务型政府,行政机关与行政相对人之间的关系也今非昔比。在大力构建和谐社会的愿景下,行政机关的角色逐渐演变为“一心为民”,行政机关与行政相对人之间逐渐有趋于平衡之势。理论的设立离不开实践的支持,是否可以设计一种执行方便、保护行政相对人合法权益的结案措施呢?我国台湾地区学者认为,如果建立在如下行政行为基础上可能会更好、更自然地形成协调的良好基础。如行政约定;行政承诺;行政合同;行政指导等行为已经体现协商、合作的精神。那么试问,如果有了行政约定、行政合同,则相当于对当事人有了事后救济的依据,如此一来浪费法院的司法资源的意义何在呢?完全按照行政机关和相对人双方的意愿自行解决更为稳妥。讨论行政诉讼和解制度,不仅需要研究其理论,也应当借鉴域外的有益经验。德国《行政法院法》中关于诉讼中和解的一般根据有明文规定,该法第106条规定,诉讼当事人可以依法达成和解,以便全部或部分终结诉讼,在实务中,每年也都有大量行政案件是以和解方式解决的。我国学界传统观点对行政和解持否定态度,呼声最高的原因是“行政权(公权力)不得处分”,认为行政权代表的是国家利益和公共利益,对行政机关而言,行政权既是一种职权又是一种义务或职责,具有法定性,不能由当事人自由约定、选择和处分,否则将损害公共利益;行政行为是行政权力的具体行使行为,它是行政主体的单方意思表达行为,而不是行政主体与行政相对人的协商和合意;如果因行政行为而引发行政主体与行政相对人之间的纠纷,它所需要解决的主要是行政行为的合法性问题。行政法中没有和解的存在空间和理由。笔者并不认同此种观点。第一,解决行政行为的合法性并不代表解决行政法的合法性,行政法具有公信的权威,它是依法行政的依据与基础,它在处理行政行为时被双方当事人认为是正确的。而行政行为未必绝对完全符合行政法,它毕竟是由工作人员在适用行政法,在适用的过程中,尤其是行政法中没有明确规定的部分,就难免出现适用的错误。行政诉讼的提起、行政行为的争议,一定是建立在行政主体可能违法、损害到行政相对人利益的前提。当行使具体行政行为的过程中行政主体的违法损害了行政相对人的利益,错误的适用行政法并非行政法的本意,那么它理所应当被调整、纠正进而符合行政法的规定。第二,对于“公权力不得处分”的说法。此时需界定行政和解的内容是否为公权力。当下随着时代的发展,公法与私法相互渗透,在行政行为中,原本就是一方公权力一方私权利。是否在个案中,具体行政行为处分的私权利成分更多?或者至少是公权与私权的混合。何况,行政机关本来被赋予行政自由裁量权,这就使得公权力存在了被处分的空间。当下社会发展迅猛,在各行各业都出现大量的新鲜事物需要法律法规的调控,如此一来行政管理需要专业性、高效性、全能性,如此才可能更切实地应对社会中出现的问题。从总体上看,法律仅能为行政机关的活动提供大方向的指引,却无法(至少目前是)为各行各业的规定具体指导细则,无法涵括全部。以上的客观事实为行政机关留下了裁量的空间,以发挥其主观能动性。可以说,自由裁量作为现代公共行政的典型特征,已经完全渗透到行政法领域的每一个角落,从而成为了“行政法的核心问题”。如此一来,“公权力不可处分”的理由即不足以成立。第三,立法的滞后性,促使了和解的产生。法律不具有前瞻性,往往无法及时跟上社会的发展,这就造成了行政机关在依照法律规范行使现行法律管理社会公共事务时的不适用性。此时应当允许双方当事人通过协商、沟通达成合意,同时体现了宪法中“国家尊重和保障人权”的精神,促进社会和谐、提高行政机关在群众心中的地位。第四,多元的社会价值观、快速发展的社会节奏以及和解独有的解决纠纷的功能及优良的社会评价,使和解与当代社会紧密契合。“法律程序的价值可以分为两种:一种是作为追求良好结果的手段,二是程序自身的德性。因此,评价法律程序的两条标准是‘结果有效性’和‘过程价值有效性’。”行政和解在“结果有效性”和“过程价值有效性”两条衡量标准面前均经得起考验。其一,行政和解形成的和解结果是经过双方协商得出的结果,相比于行政诉讼或行政调解,无第三方的干涉,既节约了司法资源,也提高了双方谈判的效率与质量。双方谈判的形式表现即为书面的行政协议,此协议也即保障行政相对人行使权利、要求行政主体履行行为的依据。因此符合“结果有效性”的条件。其二,“过程价值有效性”是指双方当事人的谈判、协商、妥协。双方在协商的过程中,原告可以表达己方的不满、于对方的诉求、以及交流商议的办法,此过程有利于行政相对人对己方权益的维护,也有利于对公众对此制度的支持。

三、行政和解制度的几点建议

我国国情已经初步具备了行政和解施行的土壤,且行政和解具有充分而正当的理论依据以及丰富的可借鉴的经验。施行行政和解的社会环境已然具备。立法机关有必要予以理论界、实务界及公众积极的回应,加快建立行政和解制度。基于此,笔者试提出如下初步建议。第一,建立行政和解的监管制度。无论行政和解行政复议和解是否仅限于行政机关享有自由裁量权,在当前我国法律对行政和解监管制度尚未完善的情况下,易损害公益,应建立长效监督。完善行政和解的监管,公权力的干涉必不可少。无论“是否属于行政和解事项”或是双方达成的和解协议,均应经上级机关审批,上级机关在审批的过程中同时接受社会监督,可参照美国《反托拉斯法》的相关规定,和解协议应于60日内在行政机关官方网站或《公报》上公布,同时附上所有对该和解协议的书面评论和反映,对较大案件同时提交公布公众影响说明书。《说明书》应包括以下主要内容:案情简介;协议解释;引起和解的特殊原因及相关法条;对有关公众的预期性影响;对利害关系人的有效救济;公众意见提出程序等。第二,对行政和解的具体设想。基于对行政和解特点的分析,根据域外经验的见解,行政和解的进程应如下:一方或双方请求和解———双方经沟通致力于达成统一意见———签署行政合同———履行该协议———未履行协议的救济措施。其中,执行程序需要受到重视,因其对行政相对人起到实质的影响作用。救济程序同样需要重视,此为对行政相对人一方的进一步保护。第三,完善与行政和解相关的立法。目前,关于行政和解的明文规定并不系统,在法律(如《反垄断法》第45条)、行政法规(《行政复议法实施条例》第40条、《反倾销条例》第31条—33条)和司法解释(《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》)中较为零散的分布,其规定内容也并未起到实质的规制作用,适用性较弱。且大多数条文属于概念性质及理论层面的介绍,原则性较强,具体性的、可直接操作的条款较少,因此影响了现有行政和解条款的施行效果。针对此问题,一方面,立法机关应当制定一部统一的《行政和解法》,系统全面地对行政和解制度进行整体设计。《行政和解法》不仅应当改善现有的条款,细化具体的规定,还应当将履行程序、救济程序、完全包含。另一方面,不仅要对行政和解进行专门的、系统的规定,也应当完善与之相关的法律。第四,对和解救济程序的建议。上文提到,和解程序中有两处程序最为关键。其一为行政协议的履行,其二为救济程序。救济程序的依据为行政合同,因此要对行政合同的效力做细化规定。既然为双方当事人协商一致的合同,是双方的意思表示行为,则可参照民法上的规则。我国《合同法》第52条规定了合同的无效要件:①一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;②恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;③以合法形式掩盖非法目的;④损害社会公共利益;⑤违反法律、行政法规的强制性规定。《合同法》第54条规定了合同可撤销的情形,包括:(1)因重大误解订立的;(2)在订立合同时显失公平的;(3)一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下订立的合同。如行政合同出现上述情形,应分别归入无效、可撤销范畴。受欺诈、受胁迫因而利益受损的一方可提起确认行政合同无效、可撤销的行政诉讼,也具有再行订立行政合同的权利。救济程序的设立主要在于保护行政相对人的合法权益,帮助其摆脱达成合意后无法履行或撤诉后无计可施的困境。因此,在双方签订行政合同之后,若有一方不按时履行合同中的全部义务,对方即可以此行政合同提起行政诉讼,以维护合法权益。

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作者:张宇曦 单位:北京航空航天大学

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