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我国行政立法后评估探讨

摘要:行政立法是我国立法体系的一个重要组成部分,但一直以来,我国行政立法工作的重点是创制新法,缺少对现有行政立法进行修改、补充和废止。这种发展趋势,尽管满足了行政立法在量上的需要,但却难以保证行政立法对质的追求。因此,为了提高行政立法的质量,我国正尝试建立行政立法后评估制度,并积极对该制度进行有效的研究和探索,旨在为我国最终建立统一的行政立法后评估制度创造条件。

关键词:行政立法;立法后评估;评估体系

一、行政立法后评估现状、问题及原因分析

1、我国行政立法后评估的现状

在我国,行政立法后评估直到21世纪初才开始兴起。2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》,明确规定“规章、规范性文件施行后,制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。”其后部分省市为积极响应中央的号召,陆续开展了有关行政立法后评估的工作,如2010年7月,国土资源部发布了我国第一个专门规范立法后评估活动的部门规章——《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》。部分省市为积极响应中央的号召,陆续开展了有关行政立法后评估的工作。

2、我国行政立法后评估存在的问题

主要体现在以下几个方面:1)评估主体的多元化有待提高。我国现行的行政立法后评估的主体主要是制定机关和实施机关。实践中也存在行政机关委托第三方进行评估的情形,但是公众参与低,一定程度上影响了评估结果有效性。2)尚未形成统一的评估标准。我国行政立法后评估尚未形成统一的标准和要求。各地规定的标准不一,且过于笼统、原则化,有待进一步的细化。而且对各个标准之间的权重也未加区分,影响了行政规章立法后评估的科学性和可操作性。3)评估方法的选择不够科学合理。各地对评估方法的选择上随意性大、盲目性较大,定性分析的方法使用较多,定量分析的方法使用较少,影响了评价质量。4)评估结果的使用不充分。首先,大多数评价结果通常不对外公开,往往作为内部资料向上级报送,公众难以知晓。其次,评价结果使用的随意性大,缺乏制度化保障。再次,缺乏相应的配套措施来保障评估结果的具体落实,难以充分发挥评估结果的功效,最终也会影响对行政立法进行修改或废止的后续进行。

二、我国行政立法后评估存在不足的原因分析

目前,我国还没有出台全国性的法律法规对行政规章立法后评估进行规范。虽然有部分省市对此作出了规定,这些规定主要是各地依据本地的社会实际及评估目标进行规范,规定的内容不一,差异性较大,未在全国范围内形成统一的制度。实践中,有很多地区开展行政规章立法后评估工作往往是基于领导的决策,或者只在工作有要求时才临时决定对行政规章进行立法后评估,评估工作随意性大。

三、我国行政立法后评估制度的完善

1、行政立法后评估主体的多元化

在行政立法后评估体系中,确定评估主体是一个关键的环节。从我国目前的法律发展水平和社会发展现状来看,为了科学合理地确定行政立法后评估的主体,应将行政立法后评估分成两个阶段,每个阶段分别确立不同的评估主体。第一阶段,即行政立法后评估的研究探索阶段。在这个时期,行政立法后评估主体最好采用行政立法机关评估为主,相关行政执法机关配合为辅的评估主体模式。该评估主体模式属内部评估模式,其优点在于:行政立法机关和行政执法机关本身为该行政立法的制定和执行机关,掌握着最多的法律资源,拥有评估的理论基础和物质技术条件。第二阶段,即全面建立行政立法后评估制度阶段。在这个阶段,确立行政立法后评估主体时,除发挥内部评估的作用外,还必须积极考虑社会力量的参与,而社会力量参与的评估主体模式属于外部评估模式。从专业性方面考虑,可以建立一个有专业方面优势的机构作为独立的评估主体,通过接受行政立法机关的委托进行评估工作,其作出的评估结果,应作为行政立法机关和行政执法机关评估时的重要参考,行政立法机关和行政执法机关在作出最终的评估结果前,必须听取该评估机构的意见。法律的实施状况不仅仅是国家或政府部门的事,也是法律服务主体即社会广大公众的事。1因此,为了弥补行政立法程序中公众参与的不足,防止评估决策议程的内容与公众意愿不相符合,在确立行政立法后评估的主体时,充分考虑到公众的意志,这不仅能体现评估结果的科学性、有效性,同时也能进一步促进行政立法的民主化。

2、行政立法后评估对象的特定性

对行政立法后评估对象的确定应当具有选择性,在行政立法后评估对象的选择上,2依据我国法治发展水平和社会发展现状,在行政立法后评估对象的选择上应侧重于以下几个方面:第一,对我国的政治、经济和社会发展有着重大影响的行政立法。这类行政立法由于影响到政治、经济和社会发展,通过立法后评估带来的社会效益将非常大。第二,涉及重大公共利益或者关系到人民群众切身利益的行政立法。对这类行政立法进行评估,可以充分调动广大人民群众参与的积极性。第三,根据客观形势的变化需要进行修改的行政立法。对这类行政立法进行评估,可以使我国的行政立法能够有效应对社会主义市场经济建设和经济全球化的发展需要。总之,上述行政立法,由于涉及到国计民生,或在行政立法自身的合法性、公正性和可操作性等方面存在着一定的缺陷,对它们进行立法后评估,有助于提高行政立法质量,充分发挥行政立法的效力。

作者:徐丹 单位:南昌大学法学院

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