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城乡关系变迁与地方行政体制论文

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一、问题缘起与研究回顾

当下中国城乡发展的一个显著特征莫过于城乡二元对立的结构。由于在户籍、社会保障为核心的多种严密的制度体系中存在藩篱,这种结构“将城乡在人口、经济、社会生活等方面人为地分割为互相隔离的两个部分,两者在政治权力、社会地位及经济权力、资源分配方面有着重大差别”[1]。孙立平将这种城乡二元结构分成两种类型,即行政主导型的二元结构和市场主导型的二元结构。[2]在这种结构下,城乡治理体制有别,市场体系相互分割,资源投入差异极大,不仅造成了城乡发展的断裂和差距的拉大,还容易使城市发展失去农村的支持而影响国家的城镇化进程。自从政学两界对城乡关系中的二元结构产生认知和自觉后,诸多有识之士便共同致力于修复城乡之间的裂痕,缩小城乡之间的差距。已有诸多解决之道被先后提出并在一定程度上付诸实践,其中代表性的观点有城乡融合[3]、城乡一体化[4]、城乡协调发展[5]、城乡链接[6]、城乡统筹发展等等。虽然其概念界定、目标指向、动力机制、制约因素以及对策措施各不相同,但总体上都是为了消除城乡差距,弥合二者的断裂。这些研究及其推动下的改革实践已经产生了很大的成效,但城乡二元分割的发展体制并未发生根本性改变。究其原因,主要是由于已有的认识和实践大多过于注重城乡在经济上的鸿沟,致力于直接从经济角度去认识并依靠经济手段去解决,而忽视了“建立在城乡经济关系之上的由国家政治资源在城乡之间的配置导致的政治关系”[7]。在我国,城市和乡村在政治体系中的地位一直是不均衡的,存在着明显的“城市偏向”,这种“主要表现在发展思维、发展机会和资源分配等方面”[8]的政治倾向因传统思维的惯性至今都难以改变。例如在当下“城市偏向”的地方治理体系中,国家虽然实施了诸多惠农政策并向农村输入了大量惠农资源,但在行政的层级运作模式[9]与政策运行的选择性实施等因素的消解下,城市利用其掌握的权力占用了相当数量的惠农资源。在城市获得飞速发展的同时,众多农村却因行政体制运作中的选择性失明而被忽视,经济和社会发展日益困顿和停滞。更重要的是,被现代化所裹挟的农民等弱势群体,在社会生活中容易被忽视,他们往往“成为社会精英动员的对象”[10]。由此,经济性的解决措施并不是解决城乡断裂的“万能钥匙”,城乡二元结构的解决还需要从社会体制和政策分配的角度予以考量。否则,体制性的缺陷会无形中蚕食农村社会发展的社会基础和经济资源,甚至可能妨碍国家治理的效果。从国家在地方的建制来看,支撑城乡连续与运作的基本政治单元是县。在中国历史上,县作为城乡结合部,是城市中的农村、农村中的城市,一直具有非常强的稳定性与独立性。传统中国作为一个超大规模的国家,在当时的统治技术与成本都难以满足需要的情况下,国家对广大农村社会的治理,就是通过县来实现的。历代统治者通过调整以县为基础的地方行政体制,来统合城乡经济社会的稳定与发展。本文尝试从历史社会学的角度,深入挖掘地方行政制度安排及其变革与城乡发展的内在关联,为当下突出的城乡二元结构问题寻求更为稳妥和有效的解决之道;通过认识和推进地方行政体制改革,希图发现更多的城乡二元结构之理,从而更深入地求得此种结构的破除之解。

二、传统郡县体制下的城乡之间没有明确的分界

传统中国的一个重要特征是中央皇权专制与地方郡县体制上下衔接和有机结合,构成了严密的政治控制网络体系,共同统治和支配着整个社会。在商周与春秋战国时期,王室、贵族以及军队驻扎的都邑是统治者的政治中心和军事据点。秦灭六国后,在反思分封制弊端的基础上采取了郡县制,“将全国八九百个县的政权都设在本郡本县某一重要的城市之中,确立了以首都为中心、以郡县城市为网点的大一统的首都郡县制城市体系”[11]。这一体系与中央集权的政治制度相适应,中央以郡统县,并以县为权力触角牢牢控制着农村社会。这样,城市成为统治阶层的堡垒,并承载了国家的政治功能。统治者以城市为原点,通过强制向农村攫取资源,维持着大一统的政治统治。此后,历朝历代的地方行政体制都在郡县这一基本框架基础上灵活变动。无论是汉朝前期的郡(郡国)—县的二级制、后来的刺史部(州)—郡—县的“虚三级制”,魏晋南北朝时期的州—郡—县三级制,隋朝的州—县二级制,唐朝的道—州—县三级制,宋朝的(路)—府(州)—县三级制,元代的行省—路—府(州)—县四级制,明朝的省—府—县三级制,还是清代省—府—县三级制,这些地方行政机构的设置无非是在实二级、一虚二实,或者实三级之间变换,县、郡、州、军、路、府、省等地方行政层级虚虚实实,或稳定或变动。其中,县作为传统国家的统治基础,具有较为完整的政权权能,承载着管理地方社会一切事务的重要职责。这样,传统社会“以‘县政’为依托,上有都、府、州层层节制,下有乡、里、保甲具体管理,形成了自上而下、左右关联、层层递进的纵深型网状控制体系”[12],从而承接着城乡连续的功能并维护皇权专制制度的稳定。这些从中央到地方的一系列“上层建筑”,为了维系自身的存在和履行各项职能,需要不断地攫取来自农村的税收、劳力和其他资源,以支撑庞大的官僚体系并发展城市。于是,农村相对于城市出现一定的“自闭”倾向,并用村庄的微弱力量抵制来自城市国家的掠夺。同时,传统的城乡关系又表现出分处于城乡的统治者之间的内在一致性。因为具有强大辐射力的城市与专职官僚融合为一体,将强大的整合力量传递到广阔而分散的乡村地区,形成牢固稳定的专制官僚统治体系,并将社会凝聚为一个坚固的整体。“正是通过均匀分布在各级各地的城市将强大的政治和文化的整合力传递到广大乡村地方,有效地抑制了分散的小农经济产生的分裂割据倾向,才使大一统社会得以在中国长期延续和巩固。”[13]200另外,在传统中国社会,无论是生产活动还是文化活动都主要分散在农村地区,城市的发展并没有能够从根本上改变以农业为主体的经济结构和生产方式。[14]更有学者指出,在中国历史上没有任何一座大城市曾经支配、代表过中国文化,“不是城市,而是乡村成份规定了中国的生活方式。它就像一张网,上面挂满了中国的城镇”[15]。古代城市是纯粹消费性的组合体,它不能脱离农村而独立存在,而必须依赖农村提供所需的资源。这样,以农业为基础的传统国家特性,决定了农村在经济发展、文化传承、生活方式等方面,都拥有城市所不具备的独特优势。正是因为传统的城市与农村并未呈现出明显的断裂和差距,人们并不十分留恋城市,反而无比眷念农村。尤其是农业社会赋予土地以重要的社会价值,促使一些功成名就者在晚年选择回归农村故里,置地安家,颐养天年。由此,传统中国的城市虽与乡村存在着诸多差异,但这种差异更多的是统治阶层与底层民众在政治、经济、文化上的对立。在“城乡合治”体制[16]下,城市嵌入地域型行政区的网络之中,它仅仅是地方行政体系的一个结点,并与乡村社会统合于同一行政机构管辖之下。因此,城市与乡村之间没有明确的分界,在治理上也遵循着同一套政治逻辑。可见,以郡县制为基础的传统地方行政制度在农耕时代较好地黏合了城市与乡村,使其成为一个有机的连续体。但是,这种连续是在国家能力有限并受制于统治技术与成本等因素约束下的“无为而治”的结果,随着现代化转型及对乡村干预的增强,国家必然将乡村整合进其权力集装器中。

三、转型政治变动中的城乡突变式分离

近代以来,随着以皇权至上为表征的专制集权制度的衰微,“城乡合治”体制发生了巨大变化,“城市管理机构和城市区域已开始从传统的地方政权机构以及政区体系中逐渐剥离”[17],城市行政管理体制开始向自治过渡,传统的政治性的城市开始承载更多的经济功能。同时,小农经济在外来资本的冲击下逐渐解体,尤其是在城乡整合中曾经发挥重要功能的士绅阶层逐渐瓦解,以知识分子和精英为主的新的社会群体开始融入到城市中来。这些因素“导致帝制晚期独特的城乡联系纽带开始丧失其重要的社会经济和文化交流功能”[18]。城乡关系虽然延续了“城市在政治上统治乡村,在经济上剥削乡村”[13]237这一旧的框架,但在传统的专制集权发生崩解、新的国家政权建设还未取得明显成效的背景下,统治者已经很难使城市成为专制统治的真正堡垒,也很难将统治权传递到乡村地方并实行有效的政治控制。这样,城乡连续体日益崩解,城乡开始发生突变式分离。为了承接和应对城乡关系的突变并适应现代化转型的需要,清末政府除了强化地方州县在经济、教育、治安等方面的职能外,还通过地方自治将权力延伸到县以下,在城镇设立议事会、董事会,在乡设议事会和乡董,以执行地方社会管理职责,从而打破传统社会县以下“民治”太弱而由乡族把持的局面。此后,地方政权建设也因应政治变动的需要,而不断进行调整。1914年,北洋政府规定地方行政体制实行省—道—县三级制,1923年改为省—县两级制。在1927—1949年的国民政府统治时期,地方行政体制名义上始终为“省—县”二级制。为配合这种体制的运作,在上世纪30年代初,国民政府在各地又陆续实行行政督察专员制度。在这种制度下,每省划分为若干区域,设立行政督察专员公署作为省的派出机构,它秉承省政府之命,推行法令,并监督、指导和统筹辖区内各市县的行政。[19]这样一来,国民政府时期的地方行政层次实际上是省—地区—县(市)三级,这直接影响了新中国成立后的地方行政格局。建国初期,在“工农联盟、城乡互助”的政策安排下,城乡居民拥有相对自由的流动和迁徙权利,城乡关系呈现出合作与协调的发展形态。但随后,国家以重工业为目标的产业发展导向,以及以城市为主位的系列制度安排在一定程度上造就和固化了城乡二元结构。为了获得工业化和现代化发展所需要的资本,国家通过一系列刚性措施攫取社会资源,如:对农副产品实行统购统销,对城市商品粮进行定量供应,禁止资本自由流动;实行严格的城乡户籍管理制度,将农民固定在乡村和土地上,阻止他们进城;建立公社体制实行全方位管理,而统包统分的教育、就业等制度则使公众失去了选择权利。加之自然灾害以及经济波动的影响,使他们再也经不起任何细浪的打击。在这一时期,农业支持工业、农村支持城市和城乡分隔的二元经济体制逐渐建立,城市化进程相当缓慢。“农民主要是通过提供农副产品而不进入城市的方式,来为工业和城市的发展提供农业剩余产品和降低工业发展成本。”[20]与此同时,为了发挥城市在经济上的聚合效应以及解决大中城市的蔬菜副食等的供应,建国初期我国开始实行市管县的地方行政制度。1958年,河北省撤销天津地区,并将其所辖之县划归天津市管辖,开创了“市管县”体制的先例。1959年,全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》,以法律的形式肯定了市管县的市政体制,直接推动了“市管县”体制的发展。到1960年,全国就已经有52个市领导243个县,约占全国县建制总数的1/8。[21]但随后国家的调整又弱化了这种体制,不少地区恢复了专区建制。可见,传统城乡连续体崩解之后,城乡开始发生的突变式分离是中国社会从传统向近现代转型的产物。晚清以来的地方行政体制安排和变动影响了城乡关系,建国后地方行政体系安排的摇摆变动直接体现了全能主义政治体制下行政主导的城乡隔离。这需要国家不断改进各项制度去逐步修复城乡裂痕。四、城乡统筹下的“市—县”困境与“省—县”改革亨廷顿认为,处于现代化之中的社会,政治的一个基本问题就是找到填补城乡差异的方式,通过政治手段重新创造被现代化摧毁了的那种社会统一性。[22]改革开放后,为削弱和消除城乡二元结构的体制藩篱,国家有意识地通过系列体制改革和政策调整,强化城乡统筹和共赢的发展格局。在地方行政体制中,突出表现为改革市管县体制,发挥管县城市的经济辐射作用,推行省管县改革。为了统筹和促进城乡共同发展,并促进社会转型期行政区划和经济区域的磨合,国家在系列体制与政策设计中逐步确立起市管县体制。1978年宪法第三十条规定“直辖市和较大的市分为区、县”;1982年宪法保留了这一规定。随后,在1982年与1983年,中共中央先后发布《关于省、市、自治区党政机关机构改革的若干问题的通知》与《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,以正式文件的形式推动地方政府改革实践,全面实行地市合并与市管县体制。随着这一体制在全国范围内的广泛推行,地区一级政权派出机构逐步被市取代,市逐步发展成为介于省县之间、具有独立结构形态的实权政府。“市管县”作为解决城乡分割的一项体制设置,其根本目的是借用政府行政手段发挥中心城市的辐射带动作用,拉动县域农村的经济社会发展,实现城乡统筹。但随着社会利益分配格局的调整,“地级市单靠行政手段配置资源的方式强化了中心城市的极化效应,导致城乡结构的二元对立态势日益强化”[23]。具体而言,市管县体制在市县之间形成了非对称性的资源配置权力,市管县演变为“市刮县”,加剧了利益争夺与权力冲突。这一体制与政治、人事上的系列安排相结合,增强了市级政府的资源调控能力。市利用其行政权力在财政投放、项目审批等方面日益向市本级集中,强化了“城市偏向”的发展格局。资源配置的不均衡导致县及其以下政府在经济社会发展与公共服务提供方面面临严重的资源约束,导致“小马拉大车”现象非常突出,农村发展的动力机制遭遇阻碍。为打破固化城乡二元结构的地方行政体制,很多省份试行了省管县体制改革,并取得了一定成就,这为进一步改革提供了经验。省管县改革实质上是对公共行政权力的重新调整和对地方利益的再次分配问题。在地方政府运作过程中,权力的扩张一直是无法遏制的政治倾向。尤其是地级市不愿看到体制结构被架空而导致的权力丧失,必然利用各种变通性规则掌权不放或变相收权。在实践中,一些市级政府将经济实力较强的县变成自己治下的区,而将弱县排除出去,弱县仍旧无从发展。为此,必须平衡和规范市、县公共权力的行使边界,合理界定其权责界限。在省管县体制下,市的功能被定位在发展作为经济、文化中心的城市,加强城市建设规划;而县则定位在于加快小城镇发展和建设新农村。[24]同时,应改变县依附或者受制于市的局面,扩权强县,增强县在经济社会事务中的自主能力,调动其积极性。实行省直管县,主管城区的市与主管县域经济和农村发展的县就可以拥有相对平等的法律和政治地位,从而获得平等的发展主动权。这样,下放给县乡的各种权益也就不易被市所截留,从而消除城市对乡村的剥夺和挤压。中央和省也就可以根据具体情况有针对性地制定经济和社会发展政策,更好地扶助农村地区的经济发展。需要指出的是,改革不是单行线,一定要从各方面整合各项制度安排与政策设计,并实施相应的配套措施以保障改革顺利进行。省管县改革涉及到省、市、县三级政府的权力分配与利益调整,因此必须在行政权、人事权、财政权等方面进行相应的制度设计,避免县级财政与省财政对接的同时,在行政、人事上却仍隶属于市的多重领导体制。鉴于县在中国地方政治体制中连接城乡的承上启下作用,省管县改革的一个基本思路是做大做实县作为一级独立完备政权所必需的政治、行政、财政等各项权能,而不要成为乡镇那样的“汲取型政权”[25]或“维控型政权”[26]。为此,应着眼于规范各级政府主体的权力与行为边界,而不是单纯以削弱市的权力来增强县的权力,也不是将管理县的权力简单地转变为由省代为掌管,否则省管县改革就会陷入“拆东墙补西墙”的左右腾挪困境。在改革中,既要防止市县无规则地过度竞争导致的体制损耗,更要赋予市与县相应的治理资源特别是行政权力资源,以避免各方在行政体制框架下以强制性权力剥夺其他行政层级的治理资源。这也需要国家建立一种相对公平的利益制衡与分配机制来平衡各级政府的收益,防止地方自利心理膨胀与行为失范导致的地方治理困局。同时,在公共权力与责任机制上应改变县以往单纯对上负责的缺陷,通过完善和发展地方选举建立对选民负责的制度,改善县域政治生态;强化县在农村基础性公共服务与农村经济社会发展方面的责任。这样,县才能真正起到统筹城乡与缩小差距的作用。

作者:王玲 单位:西华师范大学管理学院

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