基于目标管理视觉的行政体制论文

一、目标管理理论及其适用性

（一）目标管理对组织的适用性。

就组织与目标的关系而言，不存在没有目标的组织，也没有不以组织为依托的目标。广义上的组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统。狭义上的组织就是指人们为实现一定的目标，互相协作结合而成的集体或团体，如党团组织、工会组织、企业、军事组织等等。组织的存在是为了实现组织特定的目标，因此对组织的管理最终是为了实现组织目标。目标管理直接戳中组织管理的要害因素——目标，通过强调目标导向来协调控制组织内的各项工作，使管理达到最佳效果。这不同于科学管理时期着重对组织结构的设计、组织运行的基本原则、组织管理基本职能的改进达到组织目标，不同于行为科学时期通过对人的行为研究进行提升组织效率达到组织目标，也不同于现代管理以信息论、控制论和系统论为基础的注重外部因素和内部因素相结合来管理组织等迂回的方式达到组织目标。目标管理的目标制定、目标分解与控制、目标测评三个过程体现了计划、决策、组织和控制等管理职能贯穿组织运行的始终。目标制定过程考察组织内外环境以及可利用资源实现组织运行中对信息的搜索；目标分解和控制是确定和捋顺组织层级关系和职责的过程；目标测评又是组织管理过程中不可或缺的评估和反馈过程。

（二）目标管理对政府的适用性。

目标管理产生于企业，取得良好效果后被引用到政府管理中。企业是自主经营，自负盈亏的社会经济组织，而政府是执行国家权力、进行政治统治并管理社会公共事务的机关①，与企业单纯追求高效率、高利润、简明目标不同，政府的组织结构复杂性、管理的公共性以及行政权力的作用都使得政府管理活动更加复杂化。因此，目标管理在政府的应用必须与政府组织结构，政府性质以及行政权力运行相适应。首先，目标管理的实施流程与政府组织结构相契合。政府结构决定着其工作任务如何分配，如何进行分工协作，它是执行公共管理职能的基本体制。通常按照纵向和横向两个角度划分为层级关系和协作关系[11]。这种纵向和横向的结构划分是为了划分各部门各层级政府部门的管理权限和管理职能，更好地进行社会管理以及提供公共服务。目标管理的过程要求组织有明确的边界[12]，强调组织结构和个人的职责范围，这与政府结构有着不约而同的契合。其次，目标管理理论强调人的职业精神、责任意识和自我实现，而政府管理的公共性一个重要的体现就是强调行政人员的公共性，即公共性应是政府行政人员的职业态度、观念和信仰，强调行政人员的敬业精神和责任意识。二者对职业精神和责任意识的强调相吻合。最后，目标管理强调制定目标过程中各级成员的共同参与，而政府决策的发展趋势是下放权力，提倡参与，共同协商公共事务，二者的决策模式相呼应。

（三）目标管理对行政体制改革的适用性。

行政体制改革是政府重要的管理活动之一，是政府为了更好地适应社会环境，高效公平地处理社会事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。行政体制改革有别于政府其他常规活动，是一项庞大复杂的管理活动，需要自上而下的统筹安排管理，在这个过程中涉及充分吸收、汇合和采纳各级成员对改革的期望，进而制定行政体制改革目标；确定目标后，需要根据职责和权限对各级政府和各部门进行分配改革的任务，同时要根据这些目标进行方向性的控制；最后，需要对各级政府、各部门改革目标是否达成的评估，这些评估结果又要反馈到新一轮的改革目标制定过程中。行政体制改革所应该具有的这些环节实质上构成了目标管理运作体系：目标制定、目标分解与控制、目标测评。这些环节的管理是否到位直接关系到行政体制改革的成败，因此，目标管理可以作为指导行政体制改革的理论和方法。

二、目标管理视阈下我国行政体制改革存在的问题

（一）行政体制改革忽视阶段目标制定、目标制定层级模糊。

目标管理强调目标制定过程中各层级成员的共同参与，制定目标的层次性，战略目标与阶段目标相结合以及目标制定的合理可行。中国行政体制改革的目标制定过程，很大程度上符合目标管理理论对目标制定的要求。首先，改革目标制定上有广泛的参与，如党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》《国务院机构改革方案》以及党的十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》等方案的确定都是经过广泛的意见采纳和讨论确定的。其次，改革的战略目标和短期目标相结合，2008年党的十七届二中全会提出了我国行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。这是对行政体制改革长期目标的设定。党的十八大后，中央已经明确提出要加强改革顶层设计和总体规划，增强改革的系统性、整体性、协同性，具体改革还要给出时间表和线路图。另外，党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。上述都不同程度地提出了行政体制改革的战略目标。可以说，我国行政体制改革在目标制定方面基本符合目标管理理论的要求，但是纵观改革开放以来我国行政体制改革目标制定（如表1所示），还存在一些不完善的部分：一是强调战略目标制定，忽略阶段目标制定。从表中可以看出1982年到2013年都将战略目标作为强调的重点，而忽视了阶段目标的制定及实施，使得目标操作性弱，会误导改革走上好高骛远的歧途。二是目标制定笼统模糊。目标制定过于笼统，导致无法落实改革目标的归属：这些改革目标所指向的是哪个职能部门？是针对中央政府还是针对地方政府？如果目标制定中目标的指向性较差，那目标分解与控制将难以实施。导致目标制定存在问题的原因如下：一方面是政府急于改变行政体制存在的问题，迫切希望通过改革能够使行政体制达到如历次改革中都提到的“规范”、“高效”、“协调”、“廉洁”、“职能优化”等状态；另一方面也是在制定目标中对现实状况掌握不全面，理论指导不够深刻、到位等原因造成，这种情况是由改革的阶段性所决定的，不可能完全规避，只能“摸着石头过河”，总结经验教训，将偏差降到最低。

（二）行政体制改革目标分解与控制不力。

目标管理的第二阶段是目标分解与控制，实质是对目标实现的过程管理。整体的目标制定出来需要层层进行分解，才能具体每个单位的目标，同时也通过这种目标分解，才可以实现目标控制。这里的目标控制不同于以往管理活动中的硬性监控，是以自我控制为主：给各级管理者设定客观的标准和目标，根据标准和目标进行自我控制，同时配套上级的监督和调控。无论是自我控制还是上级监督，都是以目标为参考，发现执行的偏差及时调整纠正，以免造成总目标实现的困难。我国行政体制改革方案一方面是确定行政体制改革目标，另一方面是为行政体制改革目标如何实现制定具体路线。我国历次行政体制改革方案中都侧重确定目标，对目标的分解体现较少，因此，对改革的目标控制便无从谈起。纵观表1中历次改革目标，有些目标一直在重复提出，如“效率”、“职能转变”等，这说明很多改革目标从一开始实施到现在仍然没有达到应有的效果。这说明改革目标分解和目标控制不力，导致各部门对自身在改革中承担的职责不清晰，甚至不了解，这会使改革失去控制标杆，最终导致改革目标控制不力。行政改革目标分解和控制不力的直接原因是目标制定的阶段模糊、可操作性不强以及目标制定过于笼统，使目标分解与控制出现困境；根本原因是行政体制改革本身是一种利益调整，而且它不像经济改革可以是一种帕累托改进的过程，很多人尤其是利益既得者将行政体制改革看做一种“非帕累托改变”的过程，全体社会的绝对利益增加必然会导致行政人员利益减少[13]。如果中央仅仅制定出改革目标，而没有明确分配改革任务，明确权责，那么地方政府虽然不会公然不执行中央政府的命令，但是他们会采取“上有政策，下有对策”的方法，或通过“故意曲解规则”等消极抵制造成改革的“执行差距”[14]，导致改革目标不能有效落实。

（三）行政体制改革目标测评缺位。

目标测评是对目标达成效果的一种检验，通过对目标实施结果进行有效的评估，了解目标实现情况与制定的目标之间存在的偏差。这种检验不仅仅是在实现目标的最后的阶段进行，在目标实现的每个阶段都有存在的必要性。目标测评需要有清晰和操作性强的测评指标，而且制定目标和分解目标的同时要制定出完成目标的时间限制和目标完成的效益的最低限度。目前目标测评这个环节没有很好地在行政体制改革过程中体现出来，虽然每个阶段的改革会对前一阶段的行政体制改革进行评价，却没有将具体改革的结果与开始的预期目标进行对比来考察改革的绩效如何，与目标相差的距离还有多远以及未达成目标的原因是什么，进而得出经验教训使得下一阶段的改革能够更好地实现目标。例如，在2013年《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工中，明确说明了每项目标的负责单位以及完成的日期，但是实际的完成情况却是与目标制定的规定不一致，以《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工通知中前半年时间段为例，有些目标没有在规定的时间内完成，如方案中第二条的目标是：制定印发国家食品药品监督管理总局、国家铁路局“三定”规定和地方改革完善食品药品监管体制的指导意见。目标完成时间是2013年3月底前，但实际上5月15日才出台了相关指导意见[15]，超出了规定时间，甚至有些目标后来都没有相关完成信息，但是在改革过程中却没有对此提出相关追问。可见，即使改革过程中目标制定和目标分解很到位，但缺少了对目标完成情况的评估，改革任务仍会有始无终。改革目标测评缺位与政府缺乏绩效意识的传统紧密联系。长期以来行政部门都给人一种效率低下的感觉，在政府部门的管理运作和投资项目中普遍存在着高投入、低产出或者不计产出进行投入的现象。绩效意识在20世纪80年代西方行政改革中成为重要内容，绩效评估可以使政府部门形成“结果为本”的绩效意识。虽然我国政府管理已经开始重视政府工作绩效考核，但与成熟的政府绩效管理还存在很大差距。政府管理缺乏绩效意识的传统也波及行政体制改革中，使行政体制改革缺乏绩效评估，行政体制改革目标测评缺位。

三、目标管理视角下我国行政体制改革有效推进的建议

（一）行政体制改革目标制定实现战略目标与阶段目标相结合、层级分明。

当前我国改革已经步入深水区和坚攻期，在这种改革的关键点，改革实践者必须稳中求胜。在行政体制改革目标的制定上：一是政府在制定行政体制改革目标时应该扩大参与力度，使各个层级人员共同考虑和回答行政体制改革本身的任务、目的和使命是什么，从这个任务使命的定义中提出行政体制改革的明确目标。这样改革实践者才有可能改变“改革就是革自己的命”、“改革是一个‘非帕累托改变’的过程，全体社会的绝对利益增加必然会导致行政人员利益减少”等短视认识，并深刻理解进行实质性改革是解决当前政府治理危机的必行之路，从长远看是有利于自身的发展。二是确定改革目标的总走向，即行政体制改革的战略目标的同时必须强化改革的阶段目标的制定，战略目标不可能一步到位，必须经过每个阶段目标的顺利完成来保证，阶段目标的制定在2013年的改革方案中已经有所体现，规定了近期和远期应该完成的任务。但还不够强化，在今后的改革攻坚阶段，更应该坚守好每一阶段的目标，步步为营到达改革的最终目标。三是行政体制改革目标制定要明确目标的归属，区分各种不同目标所对应的政府层级或政府部门，为下一步目标分解和目标控制做好前提铺垫。

（二）行政体制改革目标要分解合理、控制有力。

行政体制改革在制定改革实施方案的时候，应该注重对行政体制改革目标的分解，2013年《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工通知是对行政体制改革目标分解的一个体现，例如第二条：制定印发国家食品药品监督管理总局、国家铁路局“三定”规定和地方改革完善食品药品监管体制的指导意见（中央编办、食品药品监督管理总局分别负责，征求财政部等有关部门意见。2013年3月底前完成）[16]。这不仅将总目标分解成若干小目标，还列出每个需要完成目标的负责部门，以及完成目标的时间，通知中的其他条款也都是类似的框架。在今后的行政体制改革过程中，可以更加系统地按照职责和权限的划分去分解改革目标。将行政体制改革目标层层分解，落实到每个部门甚至每个个体，同时围绕重点工作规定达到目标的日期、权责和达到最低效益的标准。在这种明确的目标分解的前提下，根据分解到每个部门或者每个层级的目标控制改革的进程。这种控制一方面是改革者对照自身目标的自我控制，另一方面是上级部门对下级行政改革目标进行状况的控制。无论是自我控制还是上级监督控制，在发现偏离改革目标的情况时要及时纠正避免影响改革的整体进程。

（三）行政体制改革目标测评要科学、及时、有效。

行政体制改革要加强对改革目标的测评，最根本的是政府自身的一种绩效意识的培养，在此基础上，一方面要对目标达成状况进行评估，通过对各单位各部门完成的改革目标与最初制定和分解的目标进行对比，通过对工作规定达到目标的日期、权责和达到最低效益的标准来评价改革目标的实现情况，达到鼓励较好完成目标的部门或个人，督促目标完成不佳的部门或个人的作用，并根据改革目标实现的绩效来分配资源，决定改革实践者的职业发展等等。目标测评的另一方面是对行政体制改革目标进行一种理性分析和评价，对不合理目标可以在下一阶段的改革中进行调整和改变。无论是对目标达成结果的检查还是对改革目标本身的评估都需要有科学的测评标准为前提，同时要以实际行动为结尾，目标的测评是为了只有对测评结果作出相应的改变，才能使目标测评成为行政体制改革过程中真正的保障和反馈环节。

作者：郭燕芬柏维春单位：东北师范大学政法学院