行政权下行政自制探究

本文作者：丁伟峰王丹工作单位：通化师范学院

（一）行政权公共性的价值判断行政主体不是道德的产物，行政主体的存在与享有和行使行政权有着非常复杂的原因。按照社会契约论的说法，在国家产生之前的人类处于自然状态之下，每个人都享有上天赋予的权利，自由运用自己的权利必将导致不同权利主体之间的权利冲突。因此，人们通过协商、谈判，建立国家。政府或者说国家正是调和社会矛盾、维护社会秩序的产物。正如恩格斯所说，“国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面、这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”[1]这就是说，国家是人类理性的结果，人类有感于自身内在的需要，“让渡”自己部分权利而形成公共权力，通过该公共权力来保护公共利益，促进个人的自由与发展。由此可见，国家的权力来源于人民以契约方式为基础的让渡，所以，公共权力的运行应为全体人民的公共利益服务，以体现其公共性。公共权力的根本属性就是公共性。行政权作为国家公共权力的组成部分，与立法权、司法权一样，行政权的本质属性亦应该是公共性,公共性是行政权产生和存在的基础。因此，行政主体依法所具有的行政权只能为了维护公共利益而行使，才符合当初授予该行政权的目的，才能获得行政相对人的认同。（二）行政权公共性的异化正如孟德斯鸠所说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[2]行政权运行中极有可能会与人们的初始目的背道而驰，即行政权可能会侵犯公共利益和行政相对人的合法权益，即行政权具有“向善”的可能，也有“向恶”的可能。因为，行政主体必须把行政权分解到不同职位的国家公职人员身上，由具体的人来行使行政权。这样一来，行政主体的行为不可避免地体现了人性的特点，正如联邦党人代表麦迪逊所持的看法，政府是人性的最大反映。如果人们都是天使，根本不需要政府；如果人们都由天使统治，也不需要对政府进行外在的和内在的控制。事实上，我们建构的政府是“人统治人”的政府。因此，人性必将会反映在政府的行政过程中。国家公职人员具有了双重身份：一方面是代表国家履行公务，维护和实现公共利益；另一方面是作为有着独立利益的个体公民存在。国家公职人员这种双重身份使他们常常生活在公共利益与个人私利的夹缝之中，一旦国家法律规范的监督出现“漏洞”，国家公职人员就可能难以抵制“利益”的诱惑，而运用手中具有扩张性的权力来谋取一己之私利，进而导致行政权公共性的“异化”。毫无疑问，行政权的良好设计与运行使社会安定成为可能，使经济壮大变为现实，使个人权益得以维护。然而，行政权运行不合法是始终困扰人类的一个难题。人类选择了行政权，可历史又开玩笑似地使选择了行政权的人类苦苦挣扎于行政权的高压状态之下。目前，我们不知道除了行政权，是否会有一种更值得信赖、更值得信任的力量来满足人类发展的需要。历史不允许假设，在我们无法做出其他更佳选择时，我们惟有一方面尊重信赖行政权，另一方面对其始终持戒备之心。所以说，如果为了保障行政主体在享有与运用行政权的同时，行政权公共性不被异化，我们有必要从不同的角度来对行政权进行规范。其中，从行政主体自身约束机制建构为逻辑起点的行政自制就是一种新的控权理论。

（一）行政自制是行政权公共性的必然选择“行政主体是指行政法律关系中与行政相对人互有权利义务关系的另一方当事人，是以其行政法上的权利能力和行为能力而独立行使行政权力并承担相应法律责任的主体。”[3]由此可见，行政主体在行政行为过程中具有独立的意思表示，并且独立承担责任，即行政主体是职责与职权的统一体。从行政主体定义的角度来看，行政自制是行政主体自发地对其所实施的行政行为进行的自我控制，尽可能地使行政权规范地运行，并符合行政权公共性的要求。行政自制是行政主体权责一致原则的客观要求。那么，我们可能会产生质疑，行政主体是在什么动力的驱动下去自发约束自己？行政主体真的能够不被利益所“俘获”吗？带着这些疑问，我们从行政权公共性视角来进行分析。众所周知，行政权是行政主体存在的前提条件，没有行政权就不会有行政主体的存在。为了确保其合法性地位，行政主体必然会努力实现和维护行政权的公共性，即通过自身约束机制的构建来规范行政权的运行。这就是说，行政主体具有内在动力去实施自我约束，努力避免被特殊利益所“俘获”。因此，在行政主体与相对人之间存在一个纽带，即行政权公共性。行政主体与相对人双方都力图确保行政权公共性：从行政主体方面来看，行政主体为了获得行政相对人的认同，维持与提高其合法性，确保行政权在法律规范的范围内运行，维护和实现公共利益；从行政相对人方面来看，行政相对人对行政主体的认同主要是根据行政主体是否运用行政权来维护和实现公共利益，是否在运用行政权过程中侵犯了行政相对人的合法权益。正如崔卓兰教授所说，“在民主政治制度下，行政权并非一种自发产生的权力，其源自人民的授予和委托，若任其恣意和率性，其必凌驾于人民头上，成为专横的统治工具，最终导致政府失去其代表人民的资格。”[4]由此可见，行政主体要想获得合法性，就必须正确运用行政权，得到相对人的认同与支持。由此可以得出我们的结论，即行政自制是行政权公共性的必然选择，行政权公共性是行政自制的原动力。（二）行政权公共性视角下的行政自制在现代民主社会，行政权无论是名义上还是实质上都来源于人民权利的让渡。正是为了保证正常的社会生活秩序，人们才通过协商，让渡出部分权利，从而形成为社会公众服务的行政权。根据行政权的发展史可知，随着社会政治经济的变迁，公民对行政权的期望也经历着变化。行政主体为了获得行政相对人的认同，也在不断调整行政任务的范围。也正是在行政权的调适与不断膨胀的过程中，行政权存在着异化的最大风险和可能，即行政权公共性的丧失。因此，行政自制可以说是在规范行政权方面一个新的尝试。“本文把行政自制定义为行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为，简单说，就是行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制。”[5]由此可见，行政自制理论是建立在对行政主体与行政相对人关系的新认识基础之上的，改变传统行政法片面强调行政权“恶”基础上的控权思想，是对行政权“善”的可能性的肯定，是在服务行政、积极行政背景下，对如何规范行政权这一现实的法律问题所做出的回应。对于行政权善恶的不同认识，将会导致在规范行政权体系构建方面出现不同的路径选择。行政权具有向“善”可能性的假设，将会导致人们对行政权的控制方式由外部他律转向内部自律的研究，即行政自制。尤其是在当前情况下，随着宪政民主和市场经济的发展完善，公民意识与平等观念日益提高，人们对政府与公民关系有了更深刻地认识。“权为民所赋，权为民所用，利为民所谋，情为民所系”就是对政府与公民关系的经典概括。所以，行政主体与行政相对人之间存在一致的方面，并且能够成为二者关系的主旋律。

（一）积极推动行政相对人参与行政过程随着现代社会民主政治和市场经济的发展，行政权运用过程不仅仅是行政主体单方面行为过程，更需要行政相对人的合作，尤其是在公共服务领域。根据合法性理论，现代民主社会的行政过程应该是趋向于行政主体与行政相对人互动过程，行政过程就是人人参与的过程。行政相对人参与意味着行政相对人与行政主体的协商、合作，意味着行政权运用过程就是在充分沟通、对话的基础上形成共识的过程。行政相对人参与要发挥其真正作用，必须落实到一定的具体制度中来，离开完善的具体制度，行政相对人参与将沦为空洞口号。完善与行政相对人参与密切相关的制度，主要有行政听证制度、行政信息公开制度、征询意见制度等。通过一系列的具体制度设计，确保行政相对人参与行政过程并且真正地表达了自己的利益诉求。只有这样，才能强化行政相对人对行政行为的认同感，确保行政权的运用是为了维护和实现社会公共利益。（二）科学、合理地界定政府职能，建构内部分权机制毫无疑问，现代政府同时集中了决策权、执行权与监督权三种性质权力，并且成为世界各国行政权发展的共同趋势和市场经济共同要求。可是，这种行政权集中了三种性质权力于一身，严格来讲是违反了三权分立精神，增大了行政专制局面出现的可能性。美国针对行政权“一权独大”局面，允许整个机构集中权力，但要求机构的职能分配服从和分权类似的分离原则，即采取职能分离原则。根据孟德斯鸠关于分权制衡理论的经典逻辑，如果三种不同性质的权力发生重合，也就是说，由相同的公职人员行使两种以上不同性质权力，那就给公职人员滥用权力创造了机会，公民的权利与自由就得不到可靠保障。所以，政府必须要实行职能分离，尤其是制定行政决策的公职人员不应该直接负责该政策的执行，对这一行政过程进行监督的公职人员应该相对于上述二者具有一定独立性。既然行政权的扩张是一种社会需要，行政自制就不得不对这一趋势做出回应。我们这里认为，政府应坚持职能分离原则，在政府内部根据行政权的具体性质可以分为立法性权力、执行性权力与裁判性权力，根据不同性质把相应的权力分解给不同的政府职能部门，实现政府内部行政权的相互制约与平衡。同时，政府要注重理顺政府、社会和市场三者的关系，明确政府的“掌舵”功能，把公共服务的直接提供适度下放给社会和市场，如民营化、社会化等。公共服务的放权与委托说明行政并非是政府的专属功能，也表明行政方式由直接行政转向了直接行政与间接行政的并存的局面。（三）重塑公共行政精神根据弗雷德里克森的《公共行政的精神》一书的论述，“所谓公共行政精神，是指公共行政实践中体现出来的公共行政组织或人员的公共行政意识、思维活动和心理状态，它决定着公共行政价值的实现程度。由于它深深地嵌入公共行政组织或人员的内部，所以具有相对的稳固性。”[6]公共行政精神主要包括民主、法治、公正、公共服务等，尤其是行政主体应该充分注意对公民需求的回应，注重公共服务提供的社会公平性。因此，重塑公共行政精神，推动政府及其公职人员对行政权的价值给予充分的认识。正如麦金太尔所说，“只有那些具有正义德性的人才有可能知道怎样运用法律。”