省联社淡出行政管理改革探讨

摘要：省联社淡出行政管理改革试点已成为农村金融领域今年最为紧迫的重点改革任务之一。但金融控股公司和金融服务公司两种典型改革模式各有优劣，在防范农村金融风险和实现农村信用社改革目标方面各有侧重，而这两个问题均是省联社淡出行政管理改革需要考虑的重要问题。当前可按照市场化方式，在省级政府自愿申报改革模式基础上，由国家有关部门综合研判确定，实现基层创新与顶层设计有机结合，积极稳妥推进省联社淡出行政管理改革试点，促进实现农村信用社改革目标。

关键词：省联社；淡出行政管理；市场化方式；金融控股公司；金融服务公司

受多种因素影响，2003年农村信用社管理体制改革中，我国省级政府普遍建立了省联社，通过其对农村信用社实施行政管理，这种体制不利于实现农村信用社改革目标。因此，2012年召开的全国金融工作会议强调“省联社要淡出行政管理，强化服务职能”；《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标》（中发〔2016〕1号）文提出“开展农村信用社省联社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务职能”；《国务院批转国家发展改革委关于2016年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2016〕21号）明确将“推进农村信用社省联社改革”作为农村金融领域今年改革的重点工作之一。这些均说明省联社淡出行政管理改革试点已成为今年最为紧迫的重点改革任务之一。本文通过分析省联社实施行政管理的缘由及其不利影响，并结合我国农村金融改革进程，认为目前省联社淡出行政管理改革试点的条件基本成熟，在比较分析省联社改制为金融控股公司和金融服务公司模式各自优劣势的基础上，提出应按照市场化方式，采取省级政府自愿申报和国家有关部门综合研判相结合，加快推进省联社淡出行政管理改革试点，促进实现农村信用社改革目标。

一、省联社实施行政管理的缘起及不利影响

（一）省联社对农村信用社实施行政管理

（1）省级政府权责不对称是实施行政管理的逻辑起点。2003年开始的农村信用社管理体制改革的主要内容，是将农村信用社的管理交由省级政府负责，并由其全面承担农村信用社金融风险处置责任，中国银监会履行农村信用社金融监管职能。这种权力配置导致了省级政府履行农村信用社管理职能和承担其金融风险处置责任的权责不对称，因为省级政府在全面承担农村信用社金融风险处置责任的同时，缺乏动态了解农村信用社金融风险信息的手段，而这正是中国银监会的职责所在，导致省级政府有责无权，形成权责不对称[1]（蓝虹、穆争社，2016）。

（2）省级政府对省联社实施行政管理。上述权责不对称导致省级政府通过建立省联社作为履行对农村信用社管理职能的平台，并对其实施行政管理。一是省级政府通过行政管理省联社，变相授权或默许省联社对农村信用社实施行政管理，以促进农村信用社合规经营，并动态了解其金融风险，从而获得与省级政府承担的农村信用社金融风险处置责任相对称的权力。二是调动当地金融资源促进实现GDP竞争的优胜一直是省级政府梦寐以求的，但长期苦于对农村信用社没有行政管理权，只能采取曲线救国等方式。省级政府通过发挥省联社履行对农村信用社管理职能的平台作用，推动省联社按照自己的意愿配置农村信用社金融资源，促进地方经济发展，是其对省联社实施行政管理的重要动因。实践中表现为，省联社组织协调农村信用社以银团贷款方式，将资金用于支持地方非农产业发展。实施行政管理的具体表现：省级政府通过提名和要求等额选聘方式，使省联社社员大会、理事会成为选聘其主要高级管理人员的法律工具，以实现行政任命省联社的主要高级管理人员。

（3）省联社对农村信用社实施行政管理。一是省级政府为了督促省联社认真履行对农村信用社的管理职责，降低自己承担的农村信用社金融风险处置责任，会对省联社提出关于农村信用社资产规模、资产质量、盈利水平等考核要求。面对考核压力，省联社自然要加强对农村信用社的行政管理，以督促其更好完成省级政府考核任务，维护自身利益。二是当地银监部门与省联社是监管与被监管关系，往往导致省联社难以及时快速、顺畅地从当地银监部门获得农村信用社金融风险信息。更需注意的是，当地银监部门拥有对农村信用社的金融监管权，却不需要承担其金融风险处置责任，处于有权无责的权责不对称状态，缺乏监管动力，影响金融监管信息质量，即使省联社与当地银监部门沟通顺畅，获得的农村信用社金融风险信息也可能因为质量影响而难以满足其履职需求。因此，在当地银监部门对农村信用社实施金融监管的同时，省联社也会对农村信用社实施行政管理，以获得农村信用社真实、准确的金融风险信息，虽然名不正、言不顺，但省联社依然会努力为之，而且动力更强、程度更深、范围更广。实施行政管理的具体表现：一是省联社拥有农村信用社主要高级管理人员提名权，并要求其社员代表大会、理事会、监事会按照等额方式完成法律意义上的选聘，实际上行政任命农村信用社主要高级管理人员。二是以名义上实行备案制而实质上为审批制的方式直接干预农村信用社具体经营活动或征调其金融资源。

（4）实施行政管理具有一定的微观基础。改革初期，农村信用社普遍经营管理水平低下，自我管理能力严重不足，潜在金融风险较高。如果省级政府不通过省联社对农村信用社实施行政管理，将不利于农村信用社稳健经营，可能引发区域性金融风险，承担巨大的农村信用社金融风险处置责任。

（二）省联社实施行政管理的不利影响

（1）构建了缺乏产权基础的权责对称机制。一是省联社是农村信用社入股组建、为其提供公共金融服务的地方性金融机构，省级政府并不是省联社的股东，应对省联社实施依法管理，但事实上省级政府却像绝对控股股东一样决定省联社主要高级管理人员，将省联社作为实现其利益目标的工具，构建权责对称机制，这是缺乏产权基础的，违背了法人治理基本规则。二是农村信用社是省联社的股东，应作为“主人”凭借股权选聘、决定作为“仆人”的省联社主要高级管理人员，但实践却相反，形成了“仆人管主人”的倒型法人治理格局[2]（穆争社，2011）。

（2）农村信用社实质上沦落为省联社分支机构。农村信用社是由辖内农民、工商户和其他经济组织入股组建的社区性银行业金融机构，应是真正意义上的独立法人。但事实上，省联社行政任命着农村信用社主要高级管理人员，并干预其具体经营活动，从而使农村信用社实际上沦落为省联社的分支机构。

（3）不利于实现农村信用社改革目标。农村金融需求的主体是农民、工商户、涉农小微企业等，资金需求额度小、时间紧迫性高、抵押品严重缺失。农村金融需求的特点决定了农村信用社要下沉经营服务重心，贴近农民、扎根农村开展涉农金融服务，而且经营自主性要强、决策链条要短、决策速度要快。农村信用社事实上成为省联社分支机构，一方面容易导致经营服务重心上移，主要表现为省联社组织协调农村信用社发放银团贷款等，导致农村信用社经营服务重心上移至大型企业等，满足地方经济发展的资金需求，更好实现省级政府的利益诉求；另一方面农村信用社丧失了贴近农民、扎根农村的优势，导致缺乏创新农村金融产品的积极性和能力，难以更好满足农村金融服务需求，不利于实现农村信用社改革目标。

二、省联社淡出行政管理改革试点的条件基本成熟

通过分析省联社体制所涉及的省级政府、省联社、农村信用社等主体目前的状况，笔者认为，省联社淡出行政管理改革试点的条件已经基本成熟

（一）省级政府已具备退出行政管理的条件

2015年5月1日，我国存款保险制度正式实施，全国农村信用社已被纳入存款保险范围，今后其金融风险处置责任将由存款保险机构全面承担，省级政府承担的农村信用社金融风险处置责任将不复存在，对省联社实施行政管理的原动力消失了。

（二）省联社具有提供公共金融服务的核心竞争力

省联社自成立以来，一直致力于为辖内农村信用社提供公共金融服务，在促进其改革发展的同时，也形成了自己独特的比较优势和核心竞争力，加快省联社淡出行政管理改革将更有利于省联社发挥比较优势，实现发展壮大。同时，由于文前分析的原因，社会上长期诟病省联社对农村信用社实施行政管理，无形中也给其施加了巨大压力；省联社一身多能，导致行为目标冲突。这些都给省联社深化改革提供了强大动力。

（三）农村信用社可持续发展和自我管理能力显著增强

经过十多年的改革发展，农村信用社的区域性、系统性金融风险基本化解、资产质量明显改善、可持续发展能力显著增强。农村信用社改制为农村商业银行步伐加快，个别省份农村信用社已全部改制为农村商业银行，个别农村商业银行已准备公开上市，说明目前农村信用社法人治理明显改善，自我管理能力显著增强。因此，与2003年改革初期相比，鼓励、支持农村信用社增强县域法人地位，不仅不会形成新的金融风险隐患，而且有助于其贴近农民、扎根农村，自主、灵活、有效地开展农村金融服务，更好实现农村信用社改革目标。（四）地方金融管理体制改革催生为地方中小金融机构提供公共金融服务的旺盛需求目前，我国中央和地方分层的金融管理体制正在逐步建立，省级政府主要负责管理辖内地方中小金融机构，如小额贷款公司、融资性担保公司、农村资金互助社等，这些机构规模小、实力弱、规范性差，急需完善支付结算、系统建设、网络规划等发展所需的公共金融服务。省联社在为农村信用社提供公共金融服务的同时，可充分发挥比较优势，为地方其他中小金融机构提供优质高效的公共金融服务，以实现互利共赢。

三、省联社两种改革模式的优劣势比较分析

目前，省联社淡出行政管理有两种典型改革模式，分别是金融控股公司模式和金融服务公司模式。

（一）金融控股公司模式的优劣势分析

（1）金融控股公司模式运行机制。金融控股公司模式是指省联社通过注资控股农村信用社，凭借控股股东身份，全面参与农村信用社社员代表大会、理事会、监事会，实现对其主要高级管理人员的选聘和经营活动的管控。因此，按照文前分析的逻辑，省联社注资控股农村信用社的资金应由省级政府予以筹集，形成省级政府直接或变相注资入股省联社、省联社再以省级政府的注资入股资金控股农村信用社，解决省级政府对省联社、省联社对农村信用社实施行政管理产权基础缺失问题。

（2）金融控股公司模式的优势。金融控股公司模式的最大优势是建立了省级政府与省联社、省联社与农村信用社之间自上而下的股权纽带，将名不正、言不顺的期间行政管理关系转变为以股权为纽带的法人内部治理关系，将会使省级政府与省联社、省联社与农村信用社之间借助控股股权实施更为严格的管控，由此带来以下好处：一是省联社可借助控股股东权力实施对农村信用社的管控，调动优质农村信用社的资源帮扶资产质量较差的农村信用社化解金融风险，以维护农村金融稳定，特别是在当前经济下行压力大，部分农村信用社不良贷款比例上升、农村金融稳定形势有所恶化的情况下更是如此。这类问题在农村信用社不良贷款反弹程度较大、经营亏损较为严重的地区更是如此[3]（唐忠民，2013）。二是目前，县级地方政府具有强烈动机调用辖内农村信用社金融资源，以获得GDP竞争优势。农村信用社可借助其是金融控股公司的子公司，具体信贷投放活动需要报请总公司批准为由，抗拒县级地方政府随意调动其金融资源、干预其具体经营活动，以维护其经营自主权独立性，防止酿成新的金融风险。

（3）金融控股公司模式的劣势。在金融控股公司模式下，农村信用社虽然名义上仍然保持着独立县域法人地位，但实质上其县域法人地位独立性丧失将会更为严重。因为与实施行政管理相比，控股股权关系已经成为省级政府对省联社、省联社对农村信用社实施严格管控的遮羞布，管控程度必将加剧，农村信用社成为省联社分支机构的色彩将会更加鲜明，必然会出现农村信用社经营服务重心上移，难以贴近农民、扎根农村，创新农村金融产品积极性和能力不足等问题，不利于实现农村信用社改革目标。

（二)金融服务公司模式的优劣势分析

（1）金融服务公司模式运行机制。省联社改制为金融服务公司，主要任务是向辖内包括农村信用社在内的地方中小金融机构提供公共金融服务。金融服务公司可采取集团化方式运营，包括设立科技支撑、产品研发、咨询营销、人员培训等分公司。金融服务公司应采取自下而上入股的方式设立。考虑到目前省联社已经是辖内农村信用社注资入股组建的地方性金融机构，可进一步吸收地方其他中小金融机构增资入股，将省联社改制为金融服务公司。

（2）金融服务公司模式的优势。一是实现了农村信用社、省联社、省级政府、中央政府多方互利共赢。经过多年的发展，省联社已经具备为地方中小金融机构提供优质高效公共金融服务的能力和经验，形成了此方面的比较优势和核心竞争力。省联社改制为金融服务公司将会使省联社借助比较优势实现发展壮大。金融服务公司作为专业公司向地方中小金融机构提供公共金融服务，具有规模经济色彩更为明显、实力更加强大的优势，能够使地方中小金融机构享受更多成本低廉、优质高效的公共金融服务，实现更好更快发展，这也为当地供给了更加充沛的金融资源，更好实现了省级政府借助金融资源促进当地经济发展的目标。同时，也会促进农村信用社更好发展、改善农村金融服务，实现中央政府金融助推“三农”发展的目标。二是更有利于强化省联社服务职能。地方中小金融机构可发挥股东作用，推动省联社改制的金融服务公司将经营方向定位于为地方中小金融机构提供优质高效的公共金融服务。地方中小金融机构与金融服务公司是平等的市场主体关系，可按照市场化原则与其开展业务关系，发挥市场的优胜劣汰功能，激励金融服务公司提供更加优质高效的公共金融服务。三是更有利于实现农村信用社改革目标。金融服务公司与农村信用社是平等的市场主体关系。首先确保了农村信用社县域法人地位长期真正稳定，更有利于农村信用社贴近农民、扎根农村开展农村金融服务。其次更有利于发挥市场的优胜劣汰作用，激励金融服务公司贴近“三农”需要，创新丰富多样的农村金融产品，促进更好实现农村信用社改革目标。

（3）金融服务公司模式的劣势。一是金融服务公司与农村信用社之间是平等的市场主体关系。省联社对农村信用社失去了强制约束力，农村信用社的自主经营、自我发展权力明显增大，由此可能会导致农村信用社出现无序发展，造成新的金融风险隐患。二是目前，县级政府调用农村信用社金融资源促进实现GDP竞争优胜的动机十分强烈。省联社改制为金融服务公司后，农村信用社县域法人地位独立性明显增强，可能使其丧失了借助省联社权威阻断县级政府干预其金融资源配置、经营活动自主权的屏障。三是省联社改制为金融服务公司后，一旦个别农村信用社出现金融风险，省联社已难以发挥对高风险农村信用社救助的组织领导作用，在目前农村信用社抵抗金融风险能力仍然较弱的情况下，可能会不利于防范农村金融风险。

四、按照市场化方式推进省联社淡出行政管理改革试点

按照文前分析，省联社淡出行政管理改革试点的金融控股公司模式和金融服务公司模式各有优劣。总体看，金融控股公司模式有利于维护农村金融稳定，不利于促进实现农村信用社改革目标，更适合农村信用社改革发展基础较差的地区；而金融服务公司的优劣势却正好与之相反，更适合农村信用社自我管理能力较强的地区。但维护农村金融稳定和促进实现农村信用社改革目标都是当前省联社淡出行政管理改革需要考虑的重要问题。因此，可按照市场化方式，坚持自愿申报、有效防范农村金融风险、有利于实现农村信用社改革目标的原则，积极推动省联社淡出行政管理改革试点。强调按照市场化方式推进省联社淡出行政管理改革，一是全国各地区农村信用社发展差异大，改革条件、基础、环境不同，改革不宜“一刀切”。二是当前我国经济下行压力大，农村信用社资产质量有所反弹，抵抗金融风险的能力有所弱化，需要更加注重防范农村金融风险。三是省联社淡出行政管理改革是农村信用社改革的重要组成部分，应服从和服务于实现农村信用社改革目标。具体操作层面，可在各省级政府自愿申报改革模式的基础上，由国家有关部门综合研判各地农村信用社改革发展、农村金融风险状况，从有利于推动实现农村信用社改革目标出发，确定合适的改革模式，充分实现基层创新与顶层设计有机结合，确保省联社淡出行政管理改革试点积极稳妥有序推进，促进实现农村信用社改革目标。

作者:蓝虹 穆争社 单位:中国人民大学 中国人民银行

参考文献：

[1]蓝虹，穆争社.论省联社淡出行政管理的改革方向[J].中央财经大学学报，2012，（7）：46-51.

[2]穆争社.农村信用社法人治理与管理体制改革研究[M].北京：中国金融出版社，2011.

[3]唐忠民.农村信用社省级联社发展模式研究[J].吉林金融研究，2013，（11）：4-10.