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行政伦理问题研究论文

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摘要

随着政治、经济全球化的发展,科技发展日新月异,特别是信息时代的到来,各种机遇与挑战交织在一起,面对纷繁复杂的国际国内环境如何提高行政效率,提升政府公共服务、公共管理水平已成为行政管理者所追求的重要目标,也是行政学研究的核心课题之一。社会的发展,无论是经济形态、政治形态,还是文化形态的建设,都是在政府的主导下进行的,行政伦理水平的高低就必然对政府效率产生深刻的制约和影响。由于政治、经济、文化等原因的影响,行政管理领域出现了大量行政伦理失范的现象,如何构建与时代相适应的行政伦理道德体系并应用到现实的行政管理领域中提高行政效率就显得尤为重要。

本文对效能政府视域下的行政伦理问题进行了研究,具体来说,本文分为以下四个部分:

第一章,基础理论概述。对行政效率和行政伦理的概念及特点进行了分析。

第二章,根据行政伦理的构成分析了行政伦理对行政效率的影响。即行政人员的道德素质对行政效率的影响、行政组织的道德属性对行政效率的影响、行政运作的道德控制对行政效率的影响。

第三章,依据行政伦理对行政效率的影响,概括了我国当前行政伦理失范的表现,并分析了这些现象的成因。

第四章,对如何进行行政伦理建设提高行政效率提出了对策。即加强行政伦理教育与培训,建立行政伦理制度,完善行政伦理监督奖罚机制。

关键词:行政效率行政伦理行政伦理建设

第一章基本理论概述

1.1行政效率

1.1.1行政效率的概念

效率(efficiency)一词在英文中一般理解为“投入产出的比例关系”,一般也称为机械效率或技术效率。行政效率是指国家行政机关及其行政工作人员在处理社会公共事务,实现行政职能和行政目标活动中所得到的结果与所消耗的人力、物力、财力、时间、信息、空间等要素之间的比率关系,即政府的投入与产出的比率。从一个政府的产出来讲,行政效率可以分为微观效率和宏观效率,微观行政效率可以用特定政府机构或公共组织提供相同单位的产品和服务所需要的相对成本来解释,即具体行政单位管理和服务活动的产出和投入之间的比率。宏观行政效率可以用不同国家中不同的制度安排所引起的总体发展速度来解释。其中,制度安排包括政府与市场、政府与第三部门的相对规模和相互关系,政府与社会的关系,政府结构和职能分工,政府的政策规则及其管理活动等等;总体发展速度既包括经济增长率,又包括文化、教育、社会道德水平等方面的社会发展速度。

1.1.2行政效率的特征

行政效率除具有效率的一般特征外,还具有以下特征:

第一,行政效率的价值判断性。行政效率不同于一般意义上的效率,关键就在于它在判断上具有价值性。这是因为行政效率是一个包括经济效益、社会效益等因素在内的综合概念。行政效率虽然也重视行政效果与所投入的工作量或所消耗的人力、财力和物力之间的比率,但是,它已经变成了一个非纯粹自然科学的而是社会科学上的复杂概念,因此,它理应包含着对一定时期流行的社会伦理、道德价值观的应有关怀。可见,行政效果的大小,不仅要看行政组织本身职能发挥得如何,组织目标实现的程度,而且要看其对社会经济发展和其他事业发展的促进程度的大小,看社会公众对行政管理活动的满意程度,没有社会效益的保证,再高的行政管理经济效益也是徒劳无益的。因此,行政效率不仅仅是一个单纯的数量概念,而且包含着对行政效果与行政投入之比较的主观社会价值判断过程。

第二,行政效率具有多层次性。行政管理活动的复杂性和多样性决定了行政效率的概念具有多层次性。根据行政管理活动的不同,行政效率可以分为各种不同的层次:从行政效率形式看,可分为具体行政效率和抽象行政效率,前者是由具体行政行为产生的,后者是由抽象行政行为产生的;从行政效率的范围看,可分为宏观行政效率和微观行政效率,前者是全局性的,后者是局部性的,从行政组织结构的层次看,可分为决策行政效率、管理行政效率和执行行政效率。决策行政效率是指决策部门即领导层的工作效率。管理行政效率是指中层干部解决和组织管理问题的效率。执行行政效率是指基层工作人员的工作效率。

第三,[不悔论文]行政效率具有综合评价性。行政管理是一项庞大复杂的系统的工程,行政效果是通过每一项具体的行政工作表现出来的,因此,作为最终评价的行政效率显然是对行政管理活动中各项工作的综合评价的结果。具体到行政管理活动,应该包括:计划是否可行,执行是否顺利,决策是否科学,机构设置是否恰当,人、财、物力的组织调配是否合理,指挥是否有力,控制是否到位,行政法规及措施是否正确,执行和实施是否坚决等等。因此,行政效率是对各项工作量度与评价的综合。

第四,行政效率具有迟效性。行政效率的迟效性主要是由于行政管理活动的复杂性和超前性所决定的。大多数行政管理活动,特别是有关国家和社会发展计划的行政管理活动,往往比较复杂而且又具有相当的社会超前性,这些行政行为的效果显然在极短的时间内是难以显见的,其行政效率也因此难以准确地把握。因此,行政效率具有一定的迟效性。

1.2行政伦理

1.2.1行政伦理的概念

伦理,是关于道德的学问。所谓道德,“就是指人类现实社会中由经济关系所决定,用善恶标准去评价,依靠社会舆论、内心信念和传统习惯来维持的一类社会现象”,作为特殊的行为规范,道德的本质是自律,伦理是道德发展的高级阶段,是自律和他律的统一。伦理作为一种道德关系,不仅包含应该怎样的思想和行为,还应包括为什么要有这样的思想和行为,即思想和行为的正义性。所以,从严格意义上讲,伦理要高于道德,伦理要突出“条理”,更具理性层次,更具概括抽象性。当然,在现实生活中,人们常常认为道德和伦理是同样的内容,这里简单的区别是文章分析的需要。

行政伦理指的是行政主体(包括国家行政机关及其公务员)在行使公共权力、从事公务活动中,所应确立和遵守的伦理理念、伦理行为、伦理规范等。行政伦理是在行政领域内的道德规范和总则,行政伦理的概念应包涵三个基本的内容,是行政道德规范、行政伦理制度和行政伦理价值导向的有机结合。

首先是行政道德规范,这是行政伦理内容中基础的部分,它与行政职业角色相联系,是职业道德的一种特殊存在形式。在这里,行政道德规范是从属于行政伦理范畴的,是其基础部分和重要内容,也就是说,行政道德是行政伦理的完整概念的重要组成部分,但只是其中的一部分。我们不能简单地将行政道德等同于行政伦理,更不能代替行政伦理。

其次是[论文之家]作为主干或中介环节的行政伦理制度或管理伦理制度,即组织、管理、制度方面的伦理,主要指行政伦理是一种组织化、制度化的伦理或伦理的组织化、制度化。它是以制度、组织或体制、政策等方式,有效反映和集中概括当前社会占主导地位的伦理意识形态。伦理是制度的重要内容,制度是伦理的外在形式,行政体制和组织就是按照一定的伦理制度维系和联结的。行政伦理制度,是行政伦理的内在环节和中介环节,是行政伦理存在和作用的制度保证,也是伦理建设的难点和重点之所在。

其三是作为核心内容和根本的价值观念模式。指的是行政伦理是承载着一定价值观念的伦理观念模式,并为社会提供一套集中表达社会占统治地位意识形态的伦理价值模式。在行政伦理体系中,如果说行政道德规范是基础,行政伦理制度是主干,那么行政伦理价值观念则是整个行政伦理的灵魂和导向。以伦理价值目标来导向、调控行政主体自身的行为,是行政伦理的最重要特征,是公共行政建设的重要内容和途径。

1.2.2行政伦理研究综述

关于古代中国的行政伦理思想,中国传统社会是一个伦理型社会,伦理思想深厚而广博,下面就行政伦理思想选择其重要的来列举一二。

(1)就孔子论文Lunwennet而言,就有“节用而爱人,使民以时”(《学而》)、“为政以德”(《为政》)、“赦小过,举贤才”(《子路》)、“修己以安百姓”(《宪问》)、“有国有家者,不患寡而患不均,不患贫而患不安”(《季氏》)、“民无信不立”(《颜渊》);

(2)就孟子而言,就有“君有过则谏”(《万章下》)、“民为贵,社稷次之,君为轻”(《尽心下》)、“乐民之乐”,“忧民之忧”(《梁惠王上》)、“得天下也以仁,其失天下也以不仁”(《离娄上》);

(3)就荀子而言,有“礼之所以正国也”(《王霸》)、“从道不从君,从义不从父,人之大行也”(《子道》)、“君子之能以公义胜私欲也”(《修身》)、“用国者,得百姓之力者富,得百姓之死者强,得百姓之誉者荣”(《王霸》)、“无德不贵,无能不官,无功不赏,无罪不罚;朝无幸位,民无幸生”(《王制》);

(4)此后有董仲舒“正其义不谋其利,明其道不计其功”的主张,柳宗元的“吏为民役”的思想,朱熹“存天理灭人欲”的思想,黄宗羲关于做官是“为天下,非为君”的主张,以及他的“天下为主,君为客”、“官者,分身之君也”的思想,王夫之“一姓之兴亡,私也;而生民之生死,公也”的“公天下”思想,顾炎武提倡“清议”,即利用舆论力量来强化道德的主张。

这些思想言论,都是从不同侧面为创建一个合乎理性和正义的社会而提出的行政伦理方面的建议。这些思想观点,直到今天,仍然具有它们自身的价值和意义。同时,总结来看,中国传统行政伦理有以下主要特征:重教化职能而轻管理职能;重个人品行而轻行政实践;重个人操守而轻角色伦理。这些传统行政伦理对今天的公务员的行政伦理道德产生了一定的影响,在本文后面的章节还会具体的论述。

另外,行政伦理在西方国家有着长久的历史,纵观西方国家的行政伦理发展历史,可以分为三个阶段:萌芽阶段、初步发展阶段和成熟发展阶段。

(1)萌芽阶段(19世纪80年代末到20世纪20年代末)

最早认识到行政伦理问题的是英国著名学者伊顿(DormanB.Eaton),1880年他在《英国公务员考试》一文中很明确地把公务员改革作为一个基本的道德行为。而美国最早关注行政伦理的是美国行政学者威尔逊,他在1887年的《行政学之研究》中提到文官制度对公共行政伦理的影响。

(2)初步发展阶段(20世纪30年代到60年代末)

1936年,高斯、怀特和狄莫克合著的《公共行政新领域》一书问世。高斯(JohnGous)主张行政官员应有较大的自由决定权,提出行政官员向谁负有自由决定权的责任和自由决定权的裁决责任的含义等;狄莫克(Dmock)也看到了自由权的增长,他也主张允许行政官员拥有更大的自由决定权,但他们决不是要行政自由决定权的任意膨胀,而是主张对其控制。对于控制的方式出现了两种意见,即外部控制和内部控制。以赫尔曼·芬纳(HermanFiner)和卡尔·弗雷德里克为代表人物。

(3)成熟发展阶段(20世纪70年代初至今)

这一时期对于行政伦理的研究到了成熟的发展阶段,从研究的数量和质量上都有很大的提高。约翰·罗尔斯(JohnRawlsLunWen)倡导社会平等,并且使之成为新公共行政运动的核心概念。专家学者们主要从四个主题对行政伦理进行了深刻的讨论:第一,公民权和民主理论(CitizenshipandDemocraticTheory);第二,德性伦理(VirtueEthics);第三,奠基思想和美国宪法传统(FoundingThoughtsandtheConstitutionalTradition);第四,伦理教育(EthicsEducation)。

国外的学者开展行政伦理研究时间较长,而且在西方公务员制度建设中经过了实践的长期检验,其中的经验和教训,值得我们学习和借鉴。

第二章行政伦理对于行政效率的影响

行政伦理是行政活动中的诸种伦理因素及其作用和结果的总称。它是政府过程中的伦理、是行政人员职业伦理、是国家机关以及公务员道德规范的总和。主要表现在行政人员的道德素质、行政组织的道德属性和行政运作的道德控制三个方面。

2.1行政人员的道德素质对行政效率的影响

行政人员的道德素质是指行政人员内在化的职业道德品质,主要包括对行政工作的高度的道德责任感和廉洁奉公的道德操守。高度的道德责任感,使行政人员能够尽心尽力做好自己的本职工作;廉洁奉公的道德操守,则使行政人员能够正确地行使手中掌握的权力,而不是以权谋私。行政人员的道德素质的这两个部分,对于提高行政效率有着重要的作用。因为如果行政人员没有对于行政工作的高度的道德责任感,不把做好行政工作作为自己应尽的道德责任,那么,他就可能玩忽职守、消极怠工、出勤不出力,其所做的工作的量和质都可能难以令人满意;如果行政人员不能廉洁奉公,那么,公共权力就会蜕变为谋取私利的工具,国家对公共领域的投入就可能被转移到私人领域,从而导致公共产出的减少。此外,在行政人员具备一定的道德素质的前提下,可以运用道德激励的方式,有效地激发行政人员的工作积极性,从而提高行政效率。

2.2行政组织的道德属性对行政效率的影响

行政组织的道德属性是指行政组织在设定组织目标、设计组织结构、进行组织变革等时均要遵循正确的道德轨道,以使其显示出应有的道德品格。组织目标是行政组织所预期的最终结果,或者说是行政组织为之奋斗以争取实现的一种未来状况。一般认为,行政组织以实现社会公益为目的,而社会公益性,就是对于行政组织目标的道德规定。实现杜会公益的最大化,是行政组织的应有效率。而如果在设定行政组织目标时偏离了道德轨道,就会导致行政组织目标的错位,即可能以私利的满足置换社会公益的实现,这显然会降低甚至取消行政组织的应有效率。行政组织结构形成行政组织的基本框架,规定行政组织的法定权力、职责及行政组织中各行为主体之间的相互关系。在设计行政组织结构时,必须坚持公平、公正的道德原则。如果违背公平、公正的道德原则,就可能因人设岗、职责不清,或有意造成部门之间的权力与利益的不均衡。而由于结构是功能的基础,如此设计的行政组织结构,会导致机构臃肿、人浮于事以及部门扯皮,这必然影响到行政组织的功能不能得以充分发挥,从而降低行政组织的效率。面对不断变化的社会环境,行政组织为了保持自身的一体化进程并有效地发挥其社会职能,有必要适时地进行或大或小的变革。行政组织的变革关系到组织成员之权力与利益的再分配,而权力与利益之再分配是否合理,则在相当程度上取决于是否有正确的道德指导。离开了正确的道德指导,权力与利益的再分配就可能演变为一场争权夺利的大混战。在这样的混战中,不道德的行政组织成员可能倾向于不择手段以谋取较多的权力与利益,这就可能改变行政组织的性质,致使行政组织不能沿着正确的方向发挥其功能和作用,从而导致行政组织应有效率的下降。

2.3行政运作的道德控制对行政效率的影响

行政运作的道德控制是指日常行政工作的进行以及行政组织内部上下级之间关系的处理等,都需遵循相应的道德原则。一般而言,现代行政工作必须依据有关法律、法规的要求进行。但有不少具体的行政工作,可能法律、法规并没有予以明细的、直接的规定。在这种情况下,行政机关如何作出和实施行政决定具有一定的自由度,这就是所谓行政自由裁量问题。在行政自由裁量问题上,行政机关当然首先要本于对法律精神、法律理性的理解,但法律精神或法律理性以公平、适当、正义为核心,因此,行政自由裁量问题实质上又是一个道德问题。没有正确的道德准绳,行政机关在行政自由裁量领域就可能因法律没有具体、明确的规定而钻法律的空子,从而导致不能达到应有的行政效率。行政组织内部的上下级关系也离不开道德的维系。因为如果没有道德的维系,上下级关系就会被扭曲为伤害行政效率的不正常关系。缺乏道德意识的行政领导,往往任人唯亲而不是任人唯贤。面对这样的领导,下级则可能倾向于阿谀奉承、吹牛拍马。任人唯亲会导致高素质、能力强的行政人员的流失,而阿谀奉承、吹牛拍马的行政人员则不会重视行政工作的质量和业绩。这样的上下级关系,显然是与提高行政工作效率的宗旨背道而驰的。

第三章效能政府行政伦理的取向

正如上文所述,公务员的个人道德素质、行政组织的道德属性、行政行为的道德控制都对行政效率有着重大的影响,行政伦理对效能政府的创建起着重要作用,效能政府的行政伦理取向是新时期创建效能政府必须首先要解决的问题,总体说来,效能政府行政伦理的取向主要包括勤政为民、公平公正、务实高效、团结创新,这些价值取向的根本目的就是为了实现政府运作高效。

3.1勤政为民

勤政为民的内涵是指勤勉敬业,忠于职守,实实在在为人民群众提供优质的服务。在中国现阶段,国家、人民和职守的内涵与古代封建社会的内涵有其本质的区别。我们的国家是人民当家作主的社会主义国家,人民是社会主义国家的合法公民,职守是为人民服务的事业,因而应该提倡忠于国家,忠于人民,忠于为人民服务的事业。效能政府行政伦理的价值核心是勤政,即在廉政价值基础上做到“勤勉于政务,敬业为民”,是对公务员的伦理道德要求,是公务员做好本职工作具备的最基本的思想道德素养,也是为人民服务思想在行政伦理上的集中体现。这要求公务员在思想深处树立公仆意识,在行动上贯彻我党的群众路线,真正把人民群众看作我们的衣食父母,是我们党执政的基础。公务员只有通过勤于习政,勤于调研,主动积极开展工作的勤政途径,才能达到为人民服务的根本目的。

3.2公平公正

公共行政活动是为了实现国家的社会目标,推动社会的全面发展。作为“一种社会目标的合理调整和社会利益的权威性分配”的组织体系,作为社会公共利益的代表者和维护者,应始终把实现和维护社会正义视为其价值目标。我们强调公共行政的效率原则,并且从某种程度上来说,效率就是一种公正,没有效率显然有失公正。但是公共行政与市场原则有着本质的不同,市场和政府是两个不同的活动领域,市场中发生的是个人选择行为;政府是为社会提供公共物品、公共服务的公共生活领域,发生的是公共选择的行为。在市场中,遵循的是有限的公正、公平的游戏规则,体现市场主体的独立性和平等性,但在这有限的公正的背后却隐藏着由于复杂的自然、社会因素影响而造成的起点和机会的不平等及用于交换的物品获取方式的不平等,因而它不可能成为社会生活的普遍准则。在公共行政领域中,它追求的是实质的社会公正、整体公正,既关注公正的结果,也关注其起点和过程,既关注经济生活公正,也关注社会政治和精神公正。在对待效率方面,市场是追求“经济利益的最大化”,而公共行政以实现和维护公共利益为宗旨,以“社会利益最大化”为目标,追求公正是公共行政的首要原则,价值取向,最终要求达到的是在坚持公正的前提下促进效率和有效率地促进社会公正的目标,理所当然经济效率只有同社会发展的基本宗旨相吻合时才有正向的意义,只有这样的效率才是一种美德,没有正向意义的效率给社会虽有可能带来暂时的效率,但最终必然给社会发展带来负面影响,邓小平指出:“如果导致两极分化,改革就算失败了。”正是在此种意义之上的论述。因而我们认为,保证公共行政的公正价值优先,在此基础上获得行政效率,然后以效率促进行政公正,使得公正与效率达到“双赢”,是效能政府下内容之一。

3.3务实高效

效率不仅是经济学概念,也是一个重要的伦理学概念。其主要是指资源的有效使用和有效配置。由于资源始终是有限的,因而使有限的资源发挥更大作用的高效率既是经济学的标准,也是伦理道德的标准。在现实生活中,一些腐败官员冠冕堂皇的依据现有政策延迟政策的执行,使拖延办事时间往往成为敲诈勒索的手段,经济实体想要迅速办理有关事宜,则首先须向他们行贿。这无疑是发展中国家普遍存在的办事难、办事效率低下的原因之一。低效率成为一些公职人员索贿受贿的资本,这不仅加大了社会的投资成本,而且破坏了社会的投资环境,对社会发展的危害是不言而喻的。因此效能政府下的行政伦理必须体现务实高效理念,必须高度体现效率的思想,引入竞争机制,最大限度的消除因制度缺陷而带来的行政个体伦理的丧失。

3.4团结创新

团结协作是现代化大生产的必然要求,也是我们社会主义市场经济的客观要求。随着市场经济的发展以及现代科学技术的进步,社会分工越来越细,组织之间及组织内部的人与人之间的联系更为广泛、复杂和密切,就要求组织之间和人与人之间共同协作进行物质资源、技术、人才、信息等方面的交流,以充分发挥组织自身的优势。行政管理组织的各级政府以及公务员之间也应如此。在政府内部,团结协作是正确认识和处理公务员上下级之间,公务员同事之间,公务员与群众之间关系,特别是在行政国家化的今天,政府要想高效地实现行政目标必须动员各放力量,加强与社会各种力量的协作,在团结协作基础上,积极地去开拓,去创新。在改革开放不断深化的今天,随时都会遇到新问题,新矛盾和新困难。这就特别需要担负社会管理重任的公务员带领广大人民群众,充分发挥主观能动性,创造出解决新问题的新方法,实现工作的创新,真正提高政府工作效率。

第四章效能政府视域下我国行政伦理失范的表现及其成因

行政权力本来是一种公共权力,它所涉及的对象是公共事务,其所追求的是一种公共利益,其运行过程也称作公共管理过程。在行政权力运行过程中,行政主体往往会置行政伦理的规范和原则于不顾,导致损害公共利益的现象时常发生,公共权力经常被用来满足私利。这种情况就叫行政伦理失范。随着政治、经济全球化的发展,科技发展日新月异,特别是信息时代的到来,各种机遇与挑战交织在一起,给政府工作提出了新情况、新问题、新内容,行政管理再也不是“城邦政治”。面对纷繁复杂的国际国内环境如何提高行政效率,提升政府公共服务、公共管理水平已成为行政管理者所追求的重要目标。在处于复杂多变的社会转型期的当代中国,加强行政伦理建设提高政府行政效率意义重大。

4.1当前我国政府行政伦理失范的表现

行政伦理属于上层建筑中意识形态的范畴,在我国建设社会主义市场经济的过程中,国家机关及其公务员虽然不直接参与社会经济活动,但却负有管理监督和服务市场经济的功能和责任,这在客观上要求国家机关及其公务员要有为人民服务、秉公办事、敬业爱岗的职业伦理道德。特别是在社会转型的过程中,社会的经济转型要求行政伦理转型同步进行,但是目前的行政伦理现状却是这样一种状况,即新的行政伦理规范尚未普遍形成和认同,原有行政伦理观念在剧烈的社会变革中受到冲击,致使传统的行政伦理标准失去了感召力,因而造成了大量而普遍的行政伦理失范现象。在社会转型期,行政伦理失范现象的表现形式是多种多样的,集中表现在行政权力寻租化和政府信用缺失两大方面。

4.1.1行政权力寻租化

市场交换原则侵入公共行政领域,寻租型腐败现象频繁发生。部分公务员利用制度漏洞和手中权力为自己牟取高额利润,国家法律法规形同虚设。具体表现为以下四个方面:

第一,联系群众比较差、官僚主义明显。根据我国政治制度的本质,民众是国家的主人,国家机关及其公务员的权力是民众赋予的,公务员是民众的公仆。因此,权力属公,用权为民,是公务员最基本的道德要求。但是,现实生活中一些“公仆”既没有公权意识,更没有公仆意识。相反,许多公务员特权思想严重,不能摆正自己的位置,把自己手中的权力看作是高人一等的依据和搞特殊化、谋取私利的工具,把自己的社会责任抛到了脑后。因此,现实生活中出现这样的二律背反也就不以为怪了:干部的交通工具先进了,但与群众的距离却远了,干部的文化素质提高了,但却不会做群众工作了;群众的生活水平提高了,但群众对干部的意见却增加了。

第二,务实精神比较差,形式主义明显。坚持实事求是,从政务实,既是我党的思想路线,更是我国社会主义国家机关及其公务员处理政务的基本道德要求。但是现实生活中许多地方和部门却热衷于搞形式主义,追求个人或地方、部门的“功名”和形象。有的干部做工作,不去领会中央精神,也不去了解下情,习惯于做表面文章,喊口号;有的沉湎于文山会海,应酬接待,不能深入基层;有的热衷于沽名钓誉,哗众取宠、应付上级、应付群众;有的搞各种名目的所谓“达标”活动,形式上热热闹闹,实则劳民伤财;有的只说空话大话、不干实事;有的报喜不报忧,掩盖矛盾,以致酿成恶果……

第三,敬业和进取精神比较差,享乐主义比较明显。在我国现实生活中,虽然不乏勤政为民、忠于职守的好领导、好干部,但是,缺乏敬业精神、没有责任心和义务感、一心追求个人利益和个人享乐的人也比比皆是。从党的十五大到十六大前夕,全国纪检监察机关共立案861917件,结案842760件,给予党纪政纪处分846150人,其中开除党籍137711人。被开除党籍又受到刑事追究的37790人。在受处分的党员干部中,县(处)级干部28996人,厅(局)级干部2422人,省(部)级干部98人。这些人遵从传统行政文化中庸俗的“官本位”思想,一切为了权力,一切为了做官,并且把手中的权力当作谋取私利、贪图享乐的本钱和手段,因此,利用职位便利大搞权钱交易、权色交易,作风漂浮、生活腐败。他们的思想和行为既背离了公务员应当遵守的起码的道德要求,也为党纪和国法所不容,是社会转型期行政伦理失范的最严重的表现。

第四,全局观念比较差,本位主义比较明显。不少公务员本位主义、分散主义意识滋长,不能正确地处理局部与全局、下级与上级、个人与组织的关系。比如,对上级的方针政策和指示,采取“上有政策,下有对策”,有令不行、有禁不止;对待同级单位和个人则以邻为壑、互相制肘,对自己有利的争着干,对自己不利的则踢皮球;为了地方利益、部门利益和小团体利益,甚至不惜损害国家的利益和其他组织与个人的利益。在我国,各个层次、各个领域的国家机关一般都是法人单位,相对独立的法人利益往往使一些行政单位形成牢固的小团体主义思想,在市场经济大潮的影响下,一些公务员在社会比较中出现了较强的经济利益和社会地位失落感,于是,在本团体与其他团体、与国家利益的分界处,极力地维护本团体利益,有的甚至利用本单位的职能权力去谋取小团体利益,损害国家和其他团体利益。其极端表现是法人犯罪。比如,以行政单位的名义经商办企业、以政府的名义乱摊派、乱收费、乱提成、乱处罚、乱搞赞助等等。更有甚者以单位名义利用职能权力进行侵害国有资产、行贿受贿、走私等违法犯罪活动。

4.1.2政府信用缺失

政府信用有广义与狭义之分。从广义上来讲,政府信用是公众对政府信誉的一种主观评价或价值判断,是公众对政府本身行政行为所产生的信誉的心理反映;同时也是政府在维护和构建社会信用体系中所担负的职责,表现为其是否为社会提供信用环境。狭义的政府信用概念仅指政府行政行为本身的信用,不包括政府为社会提供信用环境。本文所分析的政府信用指的是狭义的政府信用。

第一,行政规则随意多变。立法和决策是行政行为的首要环节。一些地方政府在制定政策时不从实际出发,不深入调研,不考虑时代的发展变化和政策的长期适应性,仅满足于本届政府的任期,搞短期行为,出现“一届政府一套政策”、“新官不理旧事”,继任政府不对前任政府的执政情况负责。一些地方政府在研究决策时,不广泛吸引各界公众的参与,缺乏相应的科学性、可行性,导致制定的政策“朝令夕改”,民怨纷起。政府及有关部门政策多变,政出多门,甚至政府随时收回“解释权”,说变就变,常常令当事人无所适从。这在行政许可和审批领域表现得尤为突出。

第二,行政行为公信受疑。政府在重大社会管理活动中随意承诺,出尔反尔,“口头一套、行动一套”,不按协议、合同办事,行政机关不能及时有效公开行政规则以及其他理应公开的社会公共资信,也是政府信用缺失的重要表现。目前,政府行政过程中信息不对称的现象严重存在。在信息传递上,社会组织和个人处于弱势,而政府的很多决策、法规、程序等行政信息却不能及时得到公布,这种现象加剧了政府信用的下降。行政机关应该充分注意到,现在已经进入信息时代,如果从官方得不到权威消息,公众可以通过其他多种渠道获知所谓“小道”消息。政府在一些重大社会问题上躲躲藏藏,必然会造成谣言满天飞。事实证明,社会实际存在的信息与公众能够得到的信息不对称,大道消息和小道消息的信息不对称,其后果只会使政府公信力受损。

第三,行政执法方式简单粗暴。受传统权力观念的支配,一些地方政府对政府信用问题认识不够,他们认为政府权力可以随意行使不受制约,甚至认为为了公共利益行使职权可以不考虑信用问题,以至于自以为是,吃、拿、卡、要,为所欲为。一些政府职能部门对市场经济中的不法行为及失信行为打击不力,监管乏力,致使假冒伪劣商品、虚假广告、上市公司造假、恶意欠账逃债、银行呆坏账、偷漏税、走私骗汇等现象大量存在,引起人们对政府能力的怀疑。一些基层政府部门“官本位”思想严重,法治观念淡薄,对抗、藐视“法律”时有显现。在行政执法领域,我们的一些执法机关平时疏于管理,一旦出了人命,有了领导指示,或者舆论批评了,才似乎如梦初醒。行政执法不注重于长效、动态管理,动辄采用运动式的方法,试图一蹴而就。这样使群众对行政执法机关的行政能力、信用产生怀疑。运动式的执法方式,在社会发展瞬息万变、市场交易频繁复杂、违法行为层出不穷的今天只可偶尔为之,而日常执法运作机制的形成才是最重要的。

4.2当前我国政府伦理失范原因分析

4.2.1中国传统行政伦理文化的影响

第一,在传统的政治伦理文化中,突出道德管理和道德教化的作用。在古代中国,政治、行政、伦理的关系是难解难分的,但核心是伦理秩序,注重“关系”和“人情”,法律和个人权利似乎是附带品,正如费孝通先生所说,中国传统社会不是法治社会也不是人治社会,而是礼治社会。在传统习俗中,强调“礼”和“秩序”,而不是法律、法规,也没有契约的意识。所以到今天,许多公务员仍受到“人情”、“关系”的影响,办事情要“凭交情”、“讲面子”,而不是按照规章制度去办事情,因而陷入行政责任冲突中,不知如何抉择。

第二,在中国主流的政治伦理文化传统中,主张人性本善的理论。第一个提出了系统的“人性善”理论的是战国时期的孟子,他认为人的本性是善良的,在后天可以更好地培养人的优良品质,重在对人性本善的引导和修养的提高,对个人道德修养寄予很高的希望,中国传统伦理文化中,统治中国几千年的儒家思想是以人性本善为主流的,所以今天的中国对人性的判断也是以人性本善为主的,期望人自身具有很高的自觉性,讲求“修身、齐家、治国、平天下”的修养过程,但却忽视或避开了人性恶的方面,在面对权力和利益的诱惑时,使人性恶的一面凸现出来并占了上风。

第三,中国传统政治伦理注重个人道德修养,而忽视公共道德建设和制度道德建设。中国是注重个人道德和修养的国度。梁启超在《新民说》中指出:“我国国民所最缺者,公德其一端也”。他认为中国道德发源虽早但都是私德,尤其儒家学说,十之八九为私德。这个问题在传统官员道德上表现的更为明显。儒家学说中有大量的文章是关于君子之德以及如何来修身养性的,而对于整体的公共道德和政治制度道德的学说却很少。人们把社会繁荣昌盛的希望都寄予“明君”和“好官”的身上,而不是良好的体制和整体上的道德建设。所以改革开放的今天,我们所强调的大多仍是个人的品德、修养,克己奉公。然而在社会环境的冲击下,往往个人的道德是脆弱的。与个人道德相比较,体制的道德性对于维持社会秩序、规范社会行为具有优先地位。政治体制的道德比个人的道德作用更大,也更稳固。

第四,中国传统政治伦理突出忠于统治者,而忽视了政府与公民的契约关系。传统的封建政府职能主要是统治职能,要求全国上下一致“忠于君主”,“服从天理”,统治者支配一切资源,所有官员都是为统治者服务、效力的。这种思想传统也深深地影响着现代中国人的观念。虽然在宪政原则上要求公务员为人民服务,强调政府及其公务员的权力是人民所赋予的,但在实际的操作中,政府掌管着资源和公共权力,公务员的工资在形式上也来自于政府(实际上是纳税人),所以容易造成一种错位,使得公务员认为自己应该为“政府服务、上级服务”,对人民只是管理和命令,而不是公民本位的思想。这就易造成权力滥用、利益分配不均,产生行政责任冲突,使公务员陷入行政伦理的困境。

4.2.2现代官僚制的技术化、科学化

在公共行政的领域中,根据科学的技术的原则建立起来的官僚制体系就如一架庞大的机器。在这个官僚体系中,“官僚”即行政人员成了官僚体系运作的必要的补充因素。就如一条汽车生产线、一个工厂、一个车间,把众多的工人集中在机器的某一部位,重复着单一化的机械动作,目的就是高效生产某一产品。因为根据工具理性的原则和科学精神,在政治活动中和公共行政活动中所需要的科学态度就是排除价值因素的干扰。所以在由政治家和通过行政人员建立起来的官僚制体系中,就行政人员作为公共行政领域中的专家而论,他们仅仅是已技术官僚的面目出现,是官僚体系这架机器的齿轮,是无意识的行政人,官僚体系的形式化和客观性就是他的行为的客观性的保证,如果他在自己的行政行为中介入了个人的意识,反而会破坏了这个官僚体制对行政效率的追求,会破坏官僚体系的客观形式的设计原则。

可见,在官僚制的技术系统中,人必须完全从技术的视觉去看待事物,完全受制于技术的视野,自觉或不自觉地按照技术的需要去行动。以致于现代政府中一切出了任何一种类型的问题,也总是根据技术化的思路去谋求解决的方案,当行政人员滥用权力而腐败时则寻求可以技术化的法制;当出现官僚主义时则谋求机构改革和组织重建的技术支持;等等。从而陷入了对科学和技术追求的怪圈中,也就是说,越是谋求科学化技术化,出现的问题也就越多,而出现的问题越多,就在谋求科学化技术化的解决手段方面表现地越迫切。根本原因就在与,官僚制在整个公共行政的领域及其权力运行机制中,排除了人的价值和人的行为主体意义。在这种管理体系中,已经没有人了,存在着的只是官僚,他们的责任只是管理体制的责任,他们自己对社会已经没有任何责任了。所以他们成了专事钻营的官僚主义者,成了公共利益的蛀虫。这一切同时在整个社会范围内又进一步推动了道德价值衰落的运动。在这种情况下,官僚制陷入矛盾冲突的困境就不可避免了。

但是,我们也要注意到,马克斯·韦伯在经典意义上所提出的官僚制是一种“理想型”的官僚制,它更多是种理论上的抽象,在现实生活中却是难以企及。而各个国家所表现的常态,要么是官僚化过度,要么是官僚化不及。一般而言,前者是发达国家官僚体制常有的弊端,而后者则是发展中国家行政体制的通病。

当代西方各国行政改革面临的主要问题是政府的僵化、迟钝、缺乏创新精神和学习能力,它属于官僚化的过度发展,是“制度过剩”,产生这些问题的深沉原因是过度官僚化和后工业社会激烈变迁的社会环境之间的矛盾冲突。而在中国转型社会中“二元”结构并存的特点在行政管理领域也得以充分体现:法理型权威尚未完全确立,政府过程中的体制化、人格化和结构化并存,行政行为不规范,行政低效与腐败,组织活动的非理性化,管理方式的人格化,民众的契约、理性和法制意识淡薄等等。所以,我国行政体制目前最缺乏的是法制效率、专业化和理性精神,官僚制举起理性和逻辑的旗帜,批判和否定了产业革命初期靠个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。因此,在西方各国因为官僚制的弊端而大势叫嚣“摈弃官僚制”的时候,中国却恰恰需要为官僚制化的不足补课。目前,我国尚急需借鉴理性官僚制的制度设计,着力建构一个权责明晰、行为规范、运转协调和办事高效的行政管理体制,以推动经济增长和缓解物质短缺。

4.2.3良好行政运作的制度缺失

社会转型时期即既具有传统社会行政模式的一些特征又具有新社会行政模式的一些特征,且明显带有新旧并存的特点。在过渡社会变迁过程中,建立在传统经济基础上的旧有的权力基础逐渐分化,新的权力基础没有完全成长起来,权力机关不能及时有效地行使法律的权利,权力滥用的情况就时有发生。就我国目前的行政运作,就属于这种情况。

第一,利益驱动和利益协调机制的不完善。随着市场经济体制的建立,我国形成一个以利益导向为核心的社会动力系统,在此系统中人们相互竞争,运用各自可以依靠的资源和优势来获得个人利益。行政人员的最大资源和优势就是手中的公共权力。由于缺乏与市场经济体制相适应的利益驱动机制和利益协调机制,在原有社会分工体系中居于较高地位、而待遇相对较低的行政人员为了获得与此相适应的经济收入,便很容易想到利用手中的公共权力来为自己谋利益。因此有人提出效仿新加坡高薪养廉。

第二,政治体制改革相对滞后使政府职能发生错位。随着市场经济体制的逐步建立,政府直接干预经济、政企不分的格局并未从根本上打破,政府职能转换尚未到位,行政权力在社会经济建设中仍处于支配地位,在各项经济活动中到处可以看到政府的影子。在这种政府职能错位、行政管理权无限放大、而制度又不规范、不完善的情况下,必然会导致权力商品化和滋生权力设租、权力寻租行为。

第三,法律制度的构建滞后于市场经济的发展。与市场经济相适应的法律制度的制订和完善还需要一个过程,法律机制上还存在不同程度的缺陷,惩治机制还不健全,使得腐败分子有机可乘,腐败现象层出不穷。还有法律、法规执行不力,尤其是行政权力有时会介入司法与执法过程中,导致行政权力的失控。

第四,权力监督机制软化。现行监督机制在内部结构和运行过程中还明显存在一些缺陷,在一定程度上制约着监督效能的发挥。主要表现为:上级对下级的监督有力,而下级对上级的监督十分薄弱;事后惩罚较为偏重,事前防范和事中控制工作做得不好;权力结构内部监督较为严密,外部监督比较缺乏;尚存在某种程度上的主观随意性监督。权力约束机制的缺少,使内省条件不够充分。

第五章效能政府视域下我国行政伦理建设的对策

行政伦理的良性运行是指行政伦理在全社会范围内得到普遍、有效的认同、接受和实践。行政伦理的良性运行是需要在多种道德参数的综合作用中实现的,行政伦理建设作为一种现实的实践活动,它并不是孤立存在的,它是同社会实践活动的其他方密切联系并相互影响,相互制约的。直接影响伦理道德发展变化的因素有很多,因此,虽然我们建设的是伦理,但建设活动绝不能局限于伦理范围内的活动。

5.1加强公务员的伦理教育与培训

公务员的道德自律性主要体现在三个方面:其一,道德认识上的自觉。即公务员对行政伦理规范的遵循,并不是对外在要求的盲目信奉和被迫执行,而是建立在对道德必然性深刻认识基础上的理性自觉。其二,情感上的自愿。自愿的情感在行政伦理良性运行中的作用,主要体现在公务员把根据自己所选择的道德价值目标去行动,视作一种乐趣、需要和自我价值的实现,因而能和道德认识一起融合成坚定的道德信念,成为其道德行为的动力。其三,行为上的自主和自择。这包括两方面的涵义。一是把一般性的伦理规范化为具体指令的自主性;二是在不同的甚至相反的伦理规范中做出选择的自择性。即在复杂的道德生活中,公务员能够根据主客体的价值关系,正确判定道德规范的等级,勇于选取最值得选取的道德价值,遵循最值得遵循的伦理准则。

伦理教育和培训就是使教育者接受其道德价值和道德要求,并最终转为自觉的道德品质和道德人格的过程。伦理教育与培训的目的是为了使行政人员做到忠于职守、廉洁奉公,公开、公正地行政。通过伦理教育与培训使国家公务员在行政素质诸方面进行的自觉的自我改造、自我淘冶、自我锻炼和自我培养,并在此基础上达到公务员思想道德境界的要求。作为国家公务人员只有具备自觉的认识和自觉的行动,严格要求自己,进入“慎独”的境界,洁身自好,固守行政道德规范,才能把握自己,审视自己,达到“至善至美”的境界。针对目前公务员行政伦理意识薄弱的状况,要借鉴国外做法,通过定期培训、日常强化、个案解剖等多种方式,提供他们对行政伦理的认知水平,使他们认识到行政伦理是为政之本,树立正确的行政伦理观。

5.1.1加强行政伦理教育、培训法制化建设

我国公务员教育、培训制度己比较规范,当前应制定与《公务员法》相结合的培训制度及细则。同时应注意理论联系实际,因地制宜地进行公务员行政伦理教育和培训。在方式上应该灵活多样,脱产和在职相结合,定期和临时相协调。

5.1.2积极发挥榜样作用,选取符合政府需要的价值观

公务员和领导干部要向榜样看齐学习,强化正面典型的示范诱导作用。同时教育者应注意选取一些永恒性的价值,如公平、正义、利他、克己、为民、诚信、忠诚等观念,为教育提供前提条件。

5.1.3重视思想教育,将传统与当代教育结合起来进行

在社会转型时期,更应重视加强马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的教育,使广大公务员树立正确的世界观、人生观和价值观,为行政道德重建奠定扎实的思想基础。同时,注意传统行政道德教育与当代行政道德教育结合,在教育中继承,在继承中创新。

5.2推进公务员伦理制度建设

人与人之间的关系很大一部分是靠道德来调节的,但道德并非是全能的。道德调节人与人之间的关系主要靠个人自觉遵守伦理规范,如果有人不遵守,那么他只会受到舆论的谴责,而一般不会受到物质利益损失或法律方面某些强制性的惩罚,于是有些品质恶劣的人就不会在意这些。因此道德对于那些品质恶劣的人可以说发挥不了什么太大作用。行政伦理也是如此。广大行政人员掌握着或多或少的公共权力,他们多数是遵守职业道德的,但并不是全部如此。倘若权力落到了道德恶劣者手中,就极易变成谋取私利的工具,就会损害广大人民的利益,给政府造成极坏的影响。因此,对行政人员的道德行为一定要用法律加以约束,以匡正其行为,使其真正履行公务人员应尽之责。

5.2.1进行伦理立法和伦理制度化建设

当代世界各国行政伦理建设的重要趋势之一就是加强行政伦理建设的制度化。行政伦理建设的制度化的根本手段就是伦理立法,制度和法律在本质上与道德是一致的,或者说法律和制度本身就是一种强制性的道德规范。从法律产生的历史过程看,法律是经由原始习惯、不成文的习惯法、国家法律几个阶段逐步产生的。所谓“习惯”就是原始伦理状态下的习惯,就是以道德为实体基础的习惯。我们可以看出,威严的国家法律背后,支撑点却是道德。实际上,法律是最低(或基本的)道德要求,立法就是对一个社会最基本的道德观念。因此,行政伦理法制化、制度化是保证行政伦理实现和落实的必然规律。行政伦理立法和制度化可以让行政官员知道什么是应当做的,什么是不应当做的,使其有正确的行政道德价值定位和价值取向,为行政人员解决伦理冲突提供一般性的指导,也为惩罚违背最低道德要求的行为提供了依据,做到有法可依。把伦理行为上升为法律行为,使伦理具有与上层建筑的政治、法律同等地位的法律效力和作用。在现代国家中,越来越多的伦理规范被纳入到社会的法律规则体系之中。

5.2.2加强政府信用制度建设

政府信用制度的缺位,会导致政府的行为失去控制和约束,效能政府无从可言。因此,政府信用制度建设是行政伦理制度建设的重要环节。

第一,提高公众政治参与程度。疏通社情民意充分表达的渠道,要使社情民意得到充分的表达,使各种利益群体都能获得表达意愿的机会,使利益冲突的各方面都参与到决策过程中来,免受歪曲和替代,就必须建立渠道通畅的民意表达和整合机制,如完善人民代表大会制、政治协商制、信访制等已有的制度化民意反映渠道;建立现代听证制度、民意测验制度、舆论调查监督制度等;政府热线要通畅,听取群众意见要回应;提供确保利益相关方、受损方能够参与决策过程的平台。

第二,实现决策过程的公开透明。决策过程中的公开透明,是建立民主科学决策机制的前提。政府决策过程的公开透明,不是可有可无,而是实现科学民主决策必须建立健全的规则和程序。具体而言,重大公共决策的讨论情况和阶段性方案都应当及时对社会各界公布;凡是涉及公共利益的决策,都应该向社会公开;凡是涉及局部群众利益的必须让有关群众知道,不应该在有关利益群体和公众不知情、未参与意见的情况下,就做出影响其权益的决策。

第三,建立公务员及行政机关的信用档案制度。建立公务员的个人信用档案,记录其在实施行政行为过程中的信用状况,如程序是否合法、处事是否公正、为人是否诚实、遇事是否廉洁等,并以此作为其考核、奖惩的重要依据。同时,还要以公务员的个人信用档案为基础,估量和评价所在行政机关的信用状况,并通过新闻媒体对社会公布。这样做,不仅有利于公务员行政道德的完善,更有利于打造良好的政府形象。

第四,在公务员考核中加大道德赏罚力度。在我国,特别是处在社会转型期,由于对行政伦理的评议、咨询、监督机制的建设不注重,行政伦理缺失是显而易见的。因此,有必要在现有监督体制中建立一个相对独立的行政伦理咨询、评议机构,这一机构应同党和政府的各级组织平行行使职权,可以挂靠在各级人大,以便直接对政府各级官员实行有效的监督。设立行政伦理评议、咨询机构,应主要负责对公务员进行行政伦理教育宣传、咨询、评议和监督。可以采取群众伦理评议和伦理建议,也可对公务员进行质询、训导、警示以及鉴定,并且把行政伦理评议、咨询机构的伦理鉴定等作为公务员工作状态评价的基本依据,直接跟公务员的任职、职位升降、奖励等挂钩。在对公务员进行职务任免、升降、奖惩时,依靠行政伦理评议、咨询机构所提供的公务员伦理情况,任用有德者,提拔和奖励那些伦理模范,而不用或惩罚那些品行不端、行政伦理不良者。在选择任用公务员时,不仅要用道德准则衡量他们,也要严格审查他们的背景和品质。对已经任用的公务员,如果发现违背行政伦理法规和准则,必须进行罢免,以警示所有在位的公务员,以利于公务员洁身自好、廉洁奉公,这样就可以形成趋善避恶的行政伦理氛围,有助于维护权力职位的公共性,有助于保证公务员最大限度地服务于公共利益,也增加了行政伦理咨询、评议机构的权威性,为建立适应社会主义市场经济的行政伦理体系提供了保证。

5.3建立完善行政伦理的监督奖罚机制

5.3.1完善行政伦理监督机制

行政伦理作为对行政人员的约束手段,其本质特征在于行政人员的自律和自觉,但是,行政人员的自律和自觉不会自发形成,除了需要进行行政伦理教育和培训之外,还必须进行强有力的威慑和有利的社会监督。良好的行政道德和习惯只有在外在监督和内在修炼综合作用下才能养成。从行政监督的方式上看,我国目前主要有立法监督、司法监督、行政监督、政党监督、群众监督、舆论监督等。从行政道德监督的有效性而言,主要应依靠两个方面的监督:一是组织监督,主要包括立法监督、司法监督、行政监督、政党监督等几种形式。组织监督主要是在行政人员发生了违法、违纪的行为之后进行的法律或纪律上的处罚和处分,具有事后的性质。二是社会监督,这主要包括群众监督和舆论监督。社会监督主要是在不良行为未发生之前的监督,具有事前的性质。

第一,组织监督。立法监督,即法律监督,它的目标是逐步使行政人员道德要求法规化。当前的状况是对领导职务的公务人员监督力度不足,越是高级公务人员对其监督越是不足。这就要求我们要建立一个切实可行、有效的监督管理制度和机制,做到权力行使到哪里,监督活动就延伸到哪里,依法制权。同时也要加强人大的独立性,以权力制约权力。司法监督,《中华人民共和国宪法》规定,检察院对政府及其工作人员的行政行为享有监督的权力,法院通过行政诉讼或刑事诉讼对具体行政行为或犯罪行为进行监督或惩处。行政监督也就是行政机关自身的监督。行政监督包括行政监察和审计等专门机关的监督、行政机关内部自上而下进行的业务监督以及人民政府对其所属部门和各级政府工作进行的层级监督。此外,还有党的纪律监督、组织监督以及民主党派监督。这些都是组织监督,希望发挥组织自我调适、自我完善功能,力求率先由组织督促行政人员履行行政道德。

第二,社会监督。群众监督就是广大人民群众直接参与管理国家事务、社会事务,行使当家作主的权力是实现人民民主的具体体现。行政管理活动处于群众监督之中,可以防止管理权的私化。行政人员也要自觉接受人民群众的监督。《中华人民共和国宪法》规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”为此,应该创造更多的途径和机会,使广大人民群众得以参政、议政。例如,要充分发挥群众团体的作用,赋予行业协会以监督检举的权力。保证人民群众对国家的行政管理享有知情权,鼓励人民群众通过社区和团体进行讨论,特别是关心和参与有关重要行政管理的讨论,从而促进决策的科学化和民主化。舆论监督,主要是指通过报刊、广播、电视等舆论工具实施监督,要使新闻媒体关注行政人员舞弊、受贿或以权谋私行为,充分发挥舆论监督较强的监督威力。同时要弘扬正气,表达社会和集体中绝大多数人的愿望和意志。通过舆论监督,褒贬行政管理活动,引导活动方向,促使行政人员遵循最起码的行政伦理。

5.3.2建立行政伦理的奖罚机制

在我国传统的伦理观中,道德义务和道德权利是相分离的,只肯定道德义务的存在,不承认或不重视道德权利。这样做的结果是道德评价和道德赏罚的不公,致使现实生活中履行道德义务的主体得不到公正的评价和应有的回报,从而最终使人们的道德践行和道德进步的动力被严重削弱。这种情况在行政伦理领域尤为严重。在中国传统德治模式中,人为地“拔高”行政主体的伦理水准和道德自律水平,对为官从政者提出大大高于一般社会主体的伦理要求,并且,要求行政人员“大公无私”、“只讲奉献,不求索取,只尽义务,不求权利。”实际上,作为在同一时代、同一社会经济政治环境中生活的社会主体,行政主体在伦理水平上不可能太过高于其他社会主体。在中国,无论是古代的官员还是现实中的行政主体,都存在这样的二律背反:一方面在伦理要求和人格目标上被定格在社会道德的典范的层次上,另一方面为官不仁,丧失起码道德人格的为官之人又大量存在,从而使得过高的行政伦理要求成为一种虚伪的形式和摆设。为此有必要建立行政伦理的奖罚机制把道德奉献和道德回报结合起来。

第一,加大对公务员行政伦理的正面激励。首先要提高公务员的工资和福利待遇。党的十六大指出:要“建立干部的激励和保障机制”。发达国家行政伦理建设的一条成功经验是,一方面对公务员提出严格要求,另一方面实行高薪养廉。公务员特别是党政领导干部,是社会的精英,肩负着一定的政治和社会责任。依据贡献与报酬基本平衡的组织原理,结合公务员工资制度改革,应逐步适当提高公务员工资福利待遇,同时解决不同部门公务员之间收入差距过大问题。结合分配制度和社会保障制度改革,用改革的办法解决领导干部职务待遇方面存在的问题,逐步推行公务用车、公务接待、公务活动、通信工具配备等方面的货币化、市场化改革。将这些“暗补”转变为“明补”,不仅可以增加透明度,而且可以减少后勤服务成本,增大心理平衡;其次重奖行政人格高尚,勤政廉政的公务员。在制定各种行政政策和内部条例的时候,就应该把公务员的道德践行情况摆在相当重要的位置,在加薪、晋升和奖励条件中充分地考虑道德因素。对于那些履行了行政道德义务,政绩卓越的公务员,不仅要通过社会媒体加以宣传和赞颂,使其社会形象大放光彩,而且要实行德行代价补偿制度,以适当的物质形式给予补偿。根据行政伦理评价结果、信用记录状况以及人民群众的满意程度,对于那些以德用权,且为国为民带来较大经济效益和社会效益的公务员(包括行政领导),对于那些扎根基层、任劳任怨、尽职尽责的公务员,应按效益的多少、贡献的大小来提高其待遇,充分体现各尽所能、按劳取酬的利益分配原则。这方面要进行试点,制定标准,形成制度。只有这样,才能提高公务员工作的积极性、主动性,从道德效益上真正做到使立足道德践行的公务员得到好报。彻底杜绝“干好干坏一个样,干与不干一个样”的现象。

第二,加重对公务员行政伦理失范的处罚力度。首先要依法查处重大典型案件,严厉惩处腐败分子。真正落实并严格实行责任追究制度。加大办案工作力度,严厉惩处腐败分子,对腐败分子形成强大的威慑力量。要坚决贯彻从严治党、从严治政的方针,旗帜鲜明,态度坚决,措施有力,对任何腐败分子,不管职位多高,功劳多大,隐藏多深,都要彻底查处,严惩不贷。加大对腐败分子的经济处罚力度,限制其离开原工作岗位后的有关从业资格,增大腐败行为的成本。对一些重大典型案件,要公开查处,将查处结果公布于众。要认真受理群众来信来访,鼓励群众揭发举报。对为腐败分子提供保护伞者,要依法从重惩处;其次要注重道德惩处,贯彻“纽伦堡原则”。对于那些以权谋私、违反行政伦理准则的公务员,除了行政、经济乃至法律的处罚外,还应从道德上进行谴责,使之受到周围人的憎恶、疏远、指责,造成心理上的巨大压力。这就是不少国家已注意到的注重道德惩处的“纽伦堡原则”。这一原则来自第二次世界大战之后的《欧洲国际军事法庭宪章》,即被告遵照其政府或某一长官而行动的事实,不能使其免除责任。道德纽伦堡原则是维护公务伦理标准的重要原则;最后要完善反腐领导体制和工作机制。建立党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,联系新闻媒体的反腐领导体制和工作机制。加强纪检、司法、审计、监察机关之间的协作,加强纪检、司法、审计、监察机关与新闻媒体的协作,形成职能部门之间、职能部门与新闻媒体之间有效的工作协作机制。行政惩治与舆论压力结合,威慑力量更大。造“腐败分子,人人喊打”之势,走出“腐败分子领导反腐败”的怪圈。

第六章结语

提高行政效率,不能忽视行政伦理这一重要因素,必须将行政伦理建设作为提高行政效率的重要途径之一。当然,加强行政伦理建设并不是提高行政效率的唯一途径,但如果没有充分的行政伦理建设,在其他方面想的办法再多,在其他途径上做得再好,也不能彻底解决有关行政效率的所有问题。提高行政效率也不是加强行政伦理建设的唯一目的,但至少是其重要目的之一。如果行政伦理建设达到了其所设定的其他目的,而偏偏未能明显地促进行政效率的提高,那么,这样的行政伦理建设的意义和价值就要大打折扣,因为行政效率在行政学或行政管理学中的重要地位是毋庸置疑的。而为了以行政伦理建设促进行政效率的提高,即使行政伦理建设不悖逆于行政学或行政管理学的宗旨,就必须基于上述对行政伦理与行政效率之关系的分析,将行政伦理的三个主要方面即行政人员的道德素质、行政组织的道德属性、行政过程的道德控制等的有关内容与行政效率的提高紧密地联系起来,在对行政伦理的这三个主要方面的具体规定中突出有利于行政效率提高的伦理因素或伦理机制。因此,在规划和实施行政伦理建设的时候,行政效率的提高应当明确作为预设的目的之一。

行政伦理学研究表明,行政人格的形成大体要经历三个阶段,其间有两次升华。第一阶段是行政伦理的他律时期。所谓他律,指通过法律、制度来规范公务员的行政行为,其特征是“善”被简单地定义为“服从”。在他律时期,行政道德是不完善的,因此我们决不能只停留在他律时期。第二阶段是行政伦理的自律时期。行政伦理从他律时期向自律时期升华,核心是行政义务向行政良心的转化,履行行政责任。行政良心是指公务员在履行行政职责或行政义务的过程中,逐步形成的强烈的行政责任感和正确的自我评价能力,它是公务员所应具备的各种心理因素的集中体现和有机结合。行政良心在行政行为中,对公务员的行为选择起机制作用,对其行动起监督作用,对其行为后果起评价作用,它的最基本特征就是自律性。因此,行政良心在公务员的行政行为中有着非常重要的价值。第三阶段是行政伦理价值目标形成时期。这个时期是将行政理想、行政态度、行政义务、行政责任心、行政纪律、行政技能、行政荣誉、行政作风等融为一体,将行政自律和行政他律、行政义务与行政良心有机统一时期,是行政人格形成与完善时期。效能政府视域下要彻底根治和预防行政伦理失范现象的发生,必须通过内部控制(自律)和外部控制(他律)两种方法使公务员养成和实现行政伦理。所谓内部控制,主要是指广泛开展和强化行政伦理教育。所谓外部控制,主要包括加强行政伦理制度建设和完善行政伦理监督机制两个方面。

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