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抗日根据地行政监督思想探析

摘要:在淮北抗日根据地创建期间,党所掌控、运作政权的权力体系始终践行人民性宗旨这一根本属性,而这离不开刘瑞龙的贡献。就如何实行有效的行政监督,作为淮北行政公署主任的他进行了创新性的实践探索并提出了一系列内涵丰富的思想,诸如启动行政监督的前提在于民主性,保障行政监督的运行在于制度性,实施行政监督的主体要具有人民性,开展行政监督的类型务必多样性等。今天,梳理和分析这一时期刘瑞龙的行政监督思想,对当下的反腐败斗争尤其是推行行政权力的阳光透明运行具有重要的启示性价值。

关键词:淮北抗日根据地;刘瑞龙;行政监督

抗战期间,中国共产党不仅成为抵御日本侵略的中流砥柱,而且她所领导下的各个抗日根据地也呈现出清正廉洁的现象,让苦难的民众看到了民族复兴的新希望和社会发展的新前途。以当时的淮北抗日根据地为例,其廉政建设除了体现在以党的组织为载体的权力体系运行的规范有序之外,还特别表现在党所掌控、运作政权的权力体系始终践行人民性宗旨这一根本属性。而这离不开当时担任淮北行政公署主任刘瑞龙的贡献,例如为了预防和遏制根据地的各级行政机关及其工作人员在执行公务和履行职责时的失范乃至失效行为,他十分注重实施行政监督,并且在实践中形成了丰富的行政监督思想。今天,深入地考察和梳理这一期间刘瑞龙的行政监督思想,既有助于推进党史人物的研究,更对当下的反腐败斗争尤其是推行行政权力的阳光透明运行具有重要的参考、借鉴价值。

一、启动行政监督的前提在于民主性

党领导下的行政权力的形成之所以具有正当合法性,根本上在于其是由追随党的内外民众所让渡的部分权利而凝结成的。同样,行政权力运行过程要规范有序、结果要合理有效,也归根结底取决于是否实现政治的民主以使行政权力运作成为有限的权力运作、行政权力作用的客体成为权利有保障的客体[1]222。正是基于上述的判断,以及考虑到抗战期间根据地的行政权力的运行还承担统一战线的功能,当时担任淮北行政公署主任刘瑞龙就非常重视民主政治对行政监督的重要性,多次表达了民主政治是实施有效行政监督的前提和基础这样的思想。如在1940年9月苏皖区党委书记联席会议上,刘瑞龙在所做的《苏皖边区的群众工作》报告中就强调实行民主以反对贪污就是目前斗争的重要内容之一。1943年2月的淮北苏皖边区第二次民政会议的讲话中更是明确“彻底实施民主政治是今后完成任务的基本环节”[2]206,认为缺乏民主元素的行政权力运行只会直接导致“政府相当孤立”“没有老百姓对政府的严格监督,干部容易腐化,难于进步”[2]208,以及从根本上影响未来的民主共和国的建立,“真的县区乡都不能把民主搞好,即无资格做到民主共和国的建立,今天的抗日民主根据地就是将来民主共和国的基石”[2]208。就为何行政权力运行中民主缺位从而致使监督流于形式,刘瑞龙进行了深刻的剖析,指出既与行政权力运行所处的外政治生态环境中劣变生态因子的侵袭(例如总体处于一个封建官僚的国度,旧官僚习气的影响依然根深蒂固)有关;也离不开行政权力运行的内政治生态环境中劣变生态因子的侵袭,诸如行政权力形式主体民主教育不够和运用民主的能力不足、行政权力运行中某些授予环节的错位等。同时,刘瑞龙也就如何大力发展民主政治以有效实现行政监督进行了艰辛的探索和实践。(一)大力加强对各级行政领导干部的民主教育作为行政权力运行的形式主体,各级行政领导干部是否具有民主的意识和素养以及运用民主的能力,直接影响着行政权力运行的科学合理性,也关乎行政权力能否自觉接受监督而成为保障、维护人民利益的权力。鉴于此,1941年在为淮北苏皖边区行政公署创办的《政府工作》所写的发刊词中,刘瑞龙就强调“帮助政府工作干部进行思想意识的锻炼与修养,这个问题已成为今天政府工作中的严重问题”[2]70。同年在行署的施政报告《为实现苏皖边区施政纲领而斗争》中,指出除“战斗的”“廉洁的”之外“民主的”也是各级领导干部所必须具备的工作作风。如何进行民主教育,刘瑞龙认为可以采用整风轮训的方法进行,让广大领导干部懂得民主的基本知识诸如民主的战略意义及其怎样领导民主、进行民主生活等;也可以在贯彻群众路线的民主生活中进行自我学习和提高,从而认识到行政人员威信的树立不是依靠威力、特权而是主要“靠民主的运用”[2]310。可见,民主教育是推进当时党领导下的行政监督现代化的重要举措,它有助于消除中国古代行政监察“人治”思维根深蒂固的影响[3]53。(二)积极实施边区各级政权机关的民主化改造彻底贯彻“三三制”,使“三三制”不仅仅是宣传口号而更是必行的政策,从而解决现实中因“左”的包办而致使三三制流于形式这类现象的滋生;健全各级民意机关特别是使参议会成为真正的权力机关,并将其视为判断各级政权是否真正实现民主的标志之一;建立各级行政委员会,使行政权力在运行中坚持和实践民主集中制的原则;加强基层行政建设,实行民主改造;等等。上述的民主化改造,就是要促使根据地的各级行政机关在制定和实施公共政策及社会管理过程中处于一种民主化的常态状态中。(三)严格开展反官僚主义为主要内容的整顿政风运动行政权力运行中出现的“官僚主义”虽然不能等同于“腐败”,但是它易割裂行政权力与群众的联系,使权力在行使和运用中有意或无意地回避了民众的监督。对于淮北抗日根据地党领导下的行政权力为何滋生官僚主义,刘瑞龙认为这既有客观的原因,也有主观的原因。客观的原因在于过去封建官僚政治陈规陋习的影响和人民政治文化水平低;主观的原因在于一些行政干部不了解抗日民主政权的本质。而要克服政权中的官僚主义,除认真实行广大人民的民主之外,刘瑞龙强调必须开展整顿政风运动,在政权内部从每一个组织、每一个干部着手实施“三个批评”即“同志的自我批评,同志之间的相互批评及领导的自我批评”[2]359的有机结合。由于“官僚主义是民主主义的反面,没有民主精神就是官僚主义”[4]316,因此,开展反官僚主义就是旨在促进行政权力的形式主体能够自觉地树立、实践民主精神和平等精神。(四)着力推进党政关系的民主化党政不分,一方面影响了党的科学执政、民主执政的形象,从而削弱了党的领导地位,另一方面,也变相地意味着各级党委监督行政权力的丧失。要充分发挥党对行政权力的监督功能,更在于以党政行为的民主化来示范、带动行政权力运行的民主化,这就务必需要在坚持党的领导前提下理顺党政关系。在担任淮北行政公署主任期间刘瑞龙也就如何理顺两者之间的关系进行了探索,提出了一些有价值性的思想。如认为党对政权的领导是原则的、政策的、大政方针的领导,而不是事事包办代替式的领导,要尊重政权工作的独立性;党委对政权的领导只能通过自己的党员及其党团来实现党的决议;各级政权中党的组织要监督、指导行政权力对党的政策的执行,而不是公开命令式的;党的领导机关及党员要成为贯彻执行政权法令、决议的模范[2]213-215;等等。

二、保障行政监督的运行在于制度性

科学化制度的制定与执行,既保障了行政权力运行的规范有序和持久长效,也在于为行政监督寻到了一个科学合理的路径。正如邓小平指出:“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”[5]333)在淮北抗日根据地,刘瑞龙十分重视制度对行政权力运行包括行政监督的保障作用。例如1943年淮北苏皖边区第二次县长会议上,刘瑞龙谈到了制度对健全政府系统组织工作的重要性时,明确主张“没有制度,组织是个观念。有人有制度就是组织”[2]359。正是由于对制度地位和作用的高度认同,他也经常坚持从制度层面评判当时淮北苏皖边区行政权力的运行效果状况。如1943年淮北苏皖边区第二次民政会议上,他指出苏皖边区行政工作存在着一些不民主现象,其中重要的表现就是“不严格执行各种制度,行政委员会及各种委员会等于没设,没有认真地建立经常工作”[2]207-208、“三三制还未贯彻”致使“不善于吸引广大人民参政,政权与广大群众没有亲密的联系”[2]213。同年在下发的《关于继续开展民主运动,改造基层行政的指示》中,他强调淮北根据地的一些基层行政存在诸如“民主选举的不民主”等现象,重要的原因之一就是“不了解民选代表制的革命作用”[2]298。同样在淮北苏皖边区第二次县长会议上,他认为淮北根据地行政权力运行中所滋生的无组织、混乱不统一,闹独立、各自为政的坏现象,根本原因就在于“民主集中制未很好地建立起来,甚至受到了严重的损失”[2]361。为此,他就如何加强制度建设以保障行政权力运行的规范有序特别是实施有效的行政监督进行了富有成效的探索。(一)积极贯彻落实民主集中制这一根本原则。在党领导下的行政权力运行中,民主集中制这一根本原则扮演了基线和准线的作用,脱离了这一基线和准线也就意味着行政权力运行的“脱轨离序”。另外,民主集中制这一根本原则对各种基本乃至具体的行政制度的建立健全发挥了指导性的作用,没有前者正确性的贯彻落实也就难以谈论后者的成熟化建设[6]182)。正是基于上述的考虑,刘瑞龙多次指出“反对官僚主义、自由主义、改变作风,主要内容之一要维护民主集中制”[2]361。而如何贯彻落实民主集中制这一根本原则,除了有各种基本、具体的配套制度建设之外,刘瑞龙强调首先必须科学地认识民主原则和集中原则的内涵,指出其最大限度的民主就在于“少数服从多数,个人服从全体,人人有权”,最大限度的集中就在于“下级服从上级,部分服从全体,司法、立法合一”[2]361;明确正是有了这一最大限度的民主发扬了“最大的积极性”,也正是有了这一最大限度的集中发挥了“人民的伟大力量”[2]361。(二)积极推进各种基本的行政组织工作制度建设。在行政监督中如果“诸多的监督主体对行政权行使的监督并不一定有严格的程序规则”,那么必然造成“诸多的监督系统在其行为方式中也没有对应的程序规则”[7]25。行政权力运行内各种基本的组织、工作制度,规范和调整着行政权力运行内部所涉及的各种政治关系,亦从不同层面发挥着净化行政内部政治生态环境的制度效力。在担任淮北行政公署主任期间,刘瑞龙反复指出没有这些基本的行政组织工作制度,行政权力的规范运行包括行政监督就无法实施,民主集中制原则的贯彻落实也将变为一句空话。他认为推进基本的行政组织制度建设,就是要贯彻“三三制”和代表制,前者是在行政权力本身的组织成分上体现着民主集中制原则,而后者是在行政权力本身的组织形式上反映着民主集中制原则。“没有‘三三制’和代表制,便没有真正的民主集中制。”[2]362基本的工作制度建设,务必要立足于不同的工作特点来推进。例如对某一项工作或某一时期的工作要建立调研制度、布置工作制度、检查工作的制度、总结工作的制度等;各级政府机关本身要建立会议制度、办公制度、学习制度、生活制度等;上下级行政机构要建立报告制度、巡视制度等。另外,为确保组织工作制度的扎实推进,刘瑞龙要求加大政纪法规的监督制约力度,如1942年下发的《整顿行政纪律训令》中就报告制度等作了明确规定,并指出“不遵上项情事者,严加惩办,决不宽贷,以整政风,而维法纪”[2]91。同时实行“一把手”负责制,“建立制度要一件一件来做,负责人要抓紧”[2]365。(三)积极加强行政权力运行中的财经管理制度建设。行政权力在经济领域是最易滋生异化现象和行为的。以淮北抗日根据地为例,由于创建初期一些地方财经制度建设的滞后,出现了严重的经济腐败和浪费现象。如许多财经部门收款不给票、虚报、伪造单据;洪泽县一个区长竟贪污5000元;有的县长要用600元买一件皮袍;等等[2]585。因此,为了堵住经济领域的腐败“漏洞”,刘瑞龙积极致力于财经管理制度建设。如1942年10月在淮北苏皖边区第二届参议会所做的三年来的政府工作报告中,就指出自公署成立一年来根据地财政方面实行了统筹统支、建立了正规的收支制度,即省县款正式划分、统一了预决算制度、实施了审计制度、确立了金库制度等。而在诸多的财经管理制度中,他又特别关注财经审计制度的建设,认为审计制度的建立“克服了人、粮、钱三不知的现象,对反对贪污浪费起了不少作用”[2]347。就如何建立健全财经审计制度,他提出了一些指导性的意见,如明确要求上下级、平级乃至群众都可以参与到财经的审计监督中来;规定乡以上账目要公开,乡要成立审核委员会;财经审计人员要养成严格遵守手续的习惯等。

三、实施行政监督的主体要具有人民性

党领导下的行政权力实质主体是党内外民众,即其是由追随党的内外民众所委托和授予的。这就决定了行政权力的运行必须要让广大民众参与进来,同时使其成为对行政权力进行监督的主体性力量。唯有如此,才能预防、遏制现实中因形式主体与实质主体的分离而产生的诸多违背权力人民性宗旨的现象和行为。淮北抗日根据地期间,担任行政公署主任的刘瑞龙在不同的场合多次强调行政权力的有效有序运行离不开广大民众的参与,也更离不开广大民众的监督;并进行了多维度的论证。如在1942年10月边区第二届参议会上,他认为这是抗日民主政权区别于以往官僚政治的根本所在。“它和老百姓的关系,和过去的官僚政治也不同。官僚政治是少数人专政,多数人无权。抗日民主政权是多数人民有权……它是为人民服务的公仆,而不是压迫人民的奴隶主,这便是抗日民主政权在进行本身建设时所根据的原则,也就是和过去官僚政治绝对不同的地方”[2]120。同年,在答复参议员的质询时强调人民作为监督主体是行政权力依法行政的保障。“依靠人民的监督——依靠人民行使其权力,这是贯彻法制的基本条件。……独有人民的监督是无穷的力量”[2]156。1943年2月的边区的第二次民政会上,他指出行政权力运行中是否有广大民众的自觉参与,是检验和衡量根据地各级政府民主化的重要标准。“我们政府的责任在于吸引、诱导各阶层人民参加民主生活,参加政府活动,……这一点做得好坏,可以看出政府实行民主的程度。群众密切团结在政府的周围,也就是政府实行了民主”[2]206。同样在当年由行政公署召开的第二次县长会上,他明确主张唯有人民的参与和监督,才能给行政权力运行中所滋生的官僚主义致命一击。“真正地发动群众参加政府工作,并监督政府,官僚主义分子才不致放肆。”[2]359在论述民众参与监督行政权力重要性的同时,刘瑞龙也就如何使其由理论层面转为现实层面进行了探索与实践。(一)要求行政权力运行中务必坚持和实践群众路线。行政监督主体的自我封闭往往会导致执法者“只看重‘行使权力’而忽视‘履行职责’”[8]11,也会造成广大群众对行政监督相关知识了解的缺乏,从而“使监督的案源少,线索少,社会影响面窄”[8]12。淮北抗日根据地期间,刘瑞龙特别重视行政权力运行中是否坚持和实践群众路线的问题,如在对1944年淮北参军运动进行总结的基础上专门撰写了《如何贯彻群众路线与克服非群众路线》一文。在文中,他就群众路线和非群众路线进行了比较,并探讨了各自产生的思想根源。不同于思想上的强迫命令、组织上的脱离群众、物质上的自流与包办等非群众路线,他认为群众路线的贯彻需要我们在思想上根据群众不同特点以适当方式和时机去启发群众的自觉、在组织上要实现骨干与群众相结合、在物质上要解决群众的实际困难。同样,他指出导致非群众路线的思想根源在于没有认识到行政权力运行的根本目的是实践人民性宗旨。另外,他也强调行政权力运行中一定要防止滋生形式的群众路线的问题,即那种“只是形式上到群众中去了,群众思想上并没有打通”的非完整的群众路线[2]577。(二)指出发挥民众监督主体的作用需坚持思想教育和权益保障相结合的方法。当时的淮北抗日根据地民众因长期受封建专制思想的影响以及局限于自身文化水平的不高,出现了不敢和不愿对党领导下的行政权力进行监督的现象。为了改变此状况,刘瑞龙认为迫切的任务就是要对民众进行相关的思想教育,使他们认识到自己才是行政权力的实质主体,参与行政权力的监督就是对自己本有权利的维护。“我们不但要使政府人员懂得民主,并在广大人民中间进行民主教育,使群众知道自己的权利义务,怎样使用自己的权利监督政府”[2]210。在《如何贯彻群众路线与克服非群众路线》一文中就如何提高群众的思想觉悟,他要求务必从群众现实的认识水平以及群众切身利益出发给予逐步引导;对群众中的错误思想采取适当的时机和恰当的方式进行斗争。除了对民众开展思想教育之外,刘瑞龙还突出了民众权益保障的重要性,即对民众参与、监督行政行为的权利给予党纪法规的保障;同时让民众也包括行政权力本身了解到行政权力运行的边界,特别是民众的那些私权利是公权力所不能侵犯的。在1941年《为实现苏皖边区施政纲领而斗争》施政报告中,刘瑞龙指出政府要“负责保障各阶层人民的合法权利”,尤其需要“建立法治的制度”以保障民众的人权、财权、集会结社、言论自由等权益[2]60)。1943年苏皖边区第二次民政会议上,刘瑞龙再次指出只要“不勾通敌人”“不违反政府法令”和“不破坏抗日军队”,政府就必须要“尊重与保护各阶层人民的合法权利”[2]212。(三)提出了构建多种组织平台和制度载体以拓宽民众监督行政权力的思路。他要求支持和保证群众团体的独立性,使民众对行政权力的监督更具有力量性和组织规范性。“一个群众团体,没有斗争就是没有灵魂,不能成为战斗力量;只有斗争,才可以锻炼群众”[2]43)“尊重群众团体的独立性,扶植群众运动,……政府就会成为真正有基础的政府”[2]60)。采取选举的形式实施参议会制、行政委员会制和代表会议制,从而既使行政权力的授予和运行更具有浓厚的民意基础,也使民众监督很好地内嵌于行政权力运行中。以当时的参议会为例,刘瑞龙明确其不仅仅是民意机关也是权力机关,它担负着选举和罢免、监督和弹劾、讨论和决定等职责;强调行政权力机构本身要实施重大事项的公开听证和定期向民众报告制度,从而让民众对行政权力在决策前和运行结果方面有直接的知情权、参与权和监督权。“决定任务、决定办法前,一定时期内政府负责人应当听取各阶层的意见和呼声,明了实际情形,作为决定任务与办法的基础”,“工作结束后要向群众报告、征求老百姓的批评”[2]212。

四、开展行政监督的类型务必多样性

党领导下的行政权力的运行本身就是一个复杂性和广泛性的实践,复杂性在于它需要权力运行的主体、客体、介体和环体等多种要素内部及其之间的优化组合和协同配合;广泛性在于它涉及对经济、政治、文化和社会等各领域的变革和改造。这些决定了保障行政权力运行有效有序,实施单一的监督是远远不够,而必须要采取“立体式”的监督。淮北抗日根据地期间,刘瑞龙也已经认识到此问题的重要性,强调开展行政监督的类型务必多样性。唯有如此,才能既保障对行政权力运行实施监督的经常性,也能够促进监督的全面性。如在1942年10月对参议员质询的答复中就要求行政监督方面务必形成“上下照顾,内外夹攻”的格局,即既要有“政府人员自上而下的守法精神”也要有“人民自下而上的监督”;既要有“上面严格执行”也要有“下面密切监督”;既要有“党外监督”也要有“党内检查”[2]156。尽管在担任行政公署主任期间,刘瑞龙没有就行政监督的类型专门撰文进行系统分析,但是考察这一期间他的相关言论已经论及了许多种行政监督的方式并提出了一些有价值的构建思路。如1941年在为《政府工作》所撰写的发期刊词中提出舆论监督,要求《政府工作》在“提高政府工作干部的水平”、“改善政府工作的工具”、“帮助政府工作干部进行思想意识的锻炼与修养”等方面发挥监督的职责。在1942年《三年来的政府工作》报告中,提出了司法检察机关的监督和财经的监督。1943年下发的《关于继续开展民主运动改造基层行政的指示》中提出了通过区乡普遍自由的选举实施民众的直接监督。同样,在当年《为彻底实施民主政治而奋斗》的讲话中提出了参议会的监督和党组织对各级行政机关的监督;以及《一年来政权工作和今后任务》的总结报告中,提到了上下级行政机关之间的监督。就如何最大限度地发挥不同类型的行政监督的特定功能,同时又能够激发他们的整体效应,这一期间的刘瑞龙也进行了探索与实践。(一)明确每一种类型的监督在内容上要具有重点层次性。如指出党的行政权力的监督主要内容是通过党团对各级行政权力具体实施党的政策以及政权本身制度、工作作风是否符合“三三制”等状况的监督;另外,积极推荐得力干部担任政府要职来实现党对政府工作的领导和监督[2]214。权力机关即参议会对行政执行机关的监督重点内容在于选举与罢免县行政委员及县长;监督及弹劾各级行政人员;讨论与决定县政府应兴办应革事项;通过县政府之预算、决算;听取和审议政府工作报告;议决政府及人民提交请议事项书等六个方面[2]210。上级行政机关对下级的监督集中在对是否遵守行政法规范和执行行政决定等情况进行的督查方面。而舆论监督的着力点在于监督行政权力的形式主体是否政治、思想上模糊;对正确的统一战线政策是否动摇;组织上是否尊重一定的系统和组织;工作方式上有无官僚主义;生活上有无腐化现象等[2]70。总之,对于每一种类型的监督内容的明确,就在于使其在监督行政权力实践中能够真正做到分工负责、“有的放矢”而避免职责不明、“无的放矢”,以及促进监督的“实打实”而避免“空对空”。(二)强调不同类型的监督之间在作用实践中要具有互动配合性。行政监督低效运转,往往一个重要的原因在于其惯有的结构功能困境,即“监督主客体间关系倒置,及监督主体内部架构的失衡”[9]18。刘瑞龙强调不同类型监督间的“联动”,就在于避免和克服单一监督因种种原因而造成的监督“盲区”,最终使行政权力的运行置于一种立体化的监督状态中。如对行政机关执行决定情况的监督,在《为实现苏皖边区施政纲领而斗争》(1941年)、《一年来政权工作和今后任务》(1943年)中主张行政机关向上级的报告和上级行政机构的巡视检查相结合。对行政人员的遵纪守法情况的监督,在《对参议员质询的答复》(1942年)要求法纪监督与民众监督相结合。对如何充分发挥行政权力机关的监督功能,在《为彻底实施民主政治而奋斗》(1943年)中提出了参议会监督和民众监督相结合;同样这篇讲话中就行政权力运行状况的监督方面,明确事前监督、事中监督和事后监督三者相结合。在反行政权力的异化现象特别是反贪污浪费行为方面,1943年由刘瑞龙签署的《第五次边区教育行政会议重要决议案》中要求行政机构内部自我监督与法纪监督相结合;同年的《一年来政权工作和今后任务》又提出还需加强群众监督和财经监督。对于基层行政民主选举情况的监督,在《关于改造基层行政实行民选的指示》(1943年)中要求实行上级机构的监督、基层委员会的监督和民众监督三结合。在反对行政权力运行中的官僚主义现象方面,同样是《一年来政权工作和今后任务》报告中,提出党和上级行政机关的监督、民众监督和法纪监督等相互结合。

作者:朱庆跃 单位:淮北师范大学

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