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抽象行政行为司法审查探索

摘要:抽象行政行在行政活动中具有独特的地位,其能否纳入行政诉讼受案范围,一直以来备受争议。我国目前的立法明确的排除了司法对其进行审查。鉴于突出行政诉讼的权利救济和争议解决功能,扩大行政诉讼受案范围,构建我国的抽象行政行为司法审查制度具有必然性和可行性。

关键词:抽象行政行为;司法审查;行政诉讼

一、抽象行政行为的涵义

抽象行政行为是行政法学中最基础的概念之一,也是行政主体在行政管理活动中最基本、最重要的行为之一。其本身由于具有普遍的约束力,从而也有具有立法性的特征,因此其地位比较的独特。对其涵义国内外学者的界定各不相同,笔者从以下两方面下定义。一方面,抽象行政行为是指有关机关在行政管理过程中制定颁布规范性文件的行为,其主要强调的是行为的动态过程。别一方面讲,抽象行政行为是指有关机关在行政管理过程中为了履行职能针对不特定的人和事制定的具有普遍的长期的效力的行为规则,具有法的一般性质,属于广义上的法的范围,俗称“红头文件”。本文论述的抽象行政行为是指静态意义上的行为,主要是指有权主体在履职中作出有普遍效力的行为规范。这一行为在我国目前制度框架中,之所以一真倍受诟病,与其自身的特征密切相关。抽象行政行为具有对象的普遍性、效力的普遍性和持续性、准立法性和不可诉性的固有特征。

二、抽象行政行为司法审查的含义

司法审查也被称为“违宪审查”,指法院根据宪法及其原则精神对法律和行政机关的行为进行审查的一项制度。这一制度是一项重要的确保法治得以实现的制度。而所谓抽象行政行为司法审查制度,就是指国家司法机关可以宪法和法律的规定和原则精神为标准通过诉讼的程序审查政府的行为,以保护私主体的法益,进而促使政府依法履行职能。其体现的是法院对行政机关的一种制衡,也是“分权与制衡”理论在司法实践中具体运用。

三、我国抽象行政行为司法审查制度构建

1.审查主体。基于抽象行政行为的内容和对其进行审理的难度和法院行政审判受到平级的行政主体严重侵扰,因此由平级法院对平级行政主体的抽象行为实施审理很难达到预想的效果。此外,出于对裁判主体必须拥有很高的法学素养和务实的行政审判实践能力的要求。所以,底层法院一定很难担当这一职责。所以笔者认为:由中级以上人民法院作为司法审查机制中裁判主体。这种法律机制的设计,一方面可以保障法律机制的完整和权威,另一方面加强行诉效益和提高行诉的效率。2.审查范围。按照司法救理论和国外司法审查惯例,只要是有立法权的行政主体所制定的。法律都应该作为司法的对象进行审理,但是鉴于目前我们国家与社会的实际情况和司法现状,也只应该把行政主体制定的各种规章一下的其他规范性文件纳入在司法审理的范围之中。3.审查标准司法审查制度一方面出于对权利提供救济途径,另一方面为了预防和阻止司法对行政主体进行不合理地干涉,因此必须仅限于对抽象行政行为合法性方面进行审理。换言之,法院只能是以法律、法规作为审查的标准。具体可细化为以下几个方面:第一,行政主体有没有法定的主体资格。第二,其内容是否逾越上级法律、法规,与上位法冲突。第三,程序上是否按照法律法规设定的程式进行,程序是否正当合法。4.审查启动方式。法院对抽象行政行为的司法审查方式有直接和间接这两种方式之分。笔者认为,由于我国行政复议方面的法律、法规或规章已经取得了一些成功经验,所以最好运用间接的方式进行审理,即是法院只在对特定的行政方面的案件进行审理的过程之中,对满足条件的规范性文件予以附带审理,运用司法的手段做出终结性的权威裁判。其包含的途径主要有二:一方面,由公民、法人或者社会团体等提起对行政层面的特定行为时附带的提出;另一方面,法院在对特定的行政方面案件进行审理的过程之中,对作为特定行为法律根据的规范性文件进行合法性的查证与裁定。5.审查结果。抽象行政行为司法审查的结果与涉案当事人行政诉讼案件的裁判结果和抽象行政行为自身的效力问题息息相关。法院在对抽象行政行为进行司法审查时,依据审查标准,审查发现涉案抽象行政行为不合法时,可作出涉案抽象行政行为不合法的判断,并在具体的裁判中不加以适用,将其排除在裁判法律依据的范畴之外。同时法院可以据此向涉案抽象行政行为作出的行政主体和其上级行政机关发出司法建议,以兹行政主体对涉案抽象行政行为进行修改或废除。

四、结语

抽象行政行为司法审查制度的构建,从法律层面上加强和完善了对公民、法人和社会团体等的合法的权利和利益的保障,从国家权力架构上建立和健全了司法权对行政权的监督和制约,使我国国家机构之间的权力能够真正的达到平衡状态。这一制度的构建迎合了十九大报告中法治国家建立的需要,必将是我国行政诉讼演化与未来发展的不可更改的方向与趋势。

参考文献:

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作者:魏伟 单位:安徽大学法学院

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