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浅谈我国消防行政累犯制度

累犯是指因犯罪而受到一定的刑罚处罚,在法定期限又犯罪,并应被判处一定刑罚的犯罪人。我国刑法明确规定了累犯制度,即对于具备二次以上犯罪记录的人,处以严厉刑罚的制度。而我国行政法领域并没有累犯制度的规定,在理论研究层面的研究也寥寥无几。但因消防行政违法行为相较一般行政违法行为,更易造成较大的财产损失或人员伤亡,成为研究探讨消防行政累犯制度构建的现实需要。本文从论证构建消防行政累犯制度的必要性入手,分析比对澳门地区消防行政累犯制度的规定,提出了我国消防行政累犯制度构建的路径。

一、构建消防行政累犯制度的必要性

法律制度如同其他任何一项人类社会制度一样,不是凭空创造的,而是人类基于一定需要对客观现象的主观认识。因此,一种法律制度的设立必须基于这一层面的共识。故此阐明构建消防行政累犯制度的必要性,引发共鸣。

(一)在行政能动与行政克制之间:实现维护公民私权利与达成社会管理目的之契合

根据社会契约论的观点,人原先是处于没有国家或政府的“自然状态”。只是为了解决自然状态的困难或不方便,才产生了公共权力或国家。通过相互同意所达成的契约过程,这个实体获得了一定的授权,而这些公共利益都有比较客观的定义与衡量标准。而随着社会的发展进步,为了维护公民权利,设计制度抑制国家权力膨胀成为探讨研究的重点。在此前提下,是否仍有必要探讨将累犯制度引入消防行政领域,扩张消防行政权力,成为首先要论证解决的问题。1.行政能动必要止于公民私权利的边界。虽然给行政以能动性是实现其功能的必然,但是它以不伤害不必要的公民权益为边界。设立消防行政累犯制度,通过对二次以上消防行政违法的相对人更为严厉的谴责,符合法律正义,并未伤害不必要的私权利。同时,这种有效的正义实践,能够促使和维护更多的私权利处于一种安全、和平而公正的社会秩序中。在这个层面上,这个制度的设立不仅可以做到不伤害不必要的私权利,还能够拓展维护公民私权利的深度和广度。2.行政克制前提是需要达成社会管理的目的。诚然公民的私权利神圣不可侵犯,但以任何“私利唯一至上”、“为求私利,不择手段”的心理与做法都是不可取的。选择最为行之有效的手段进行行政管理,表面上迫使公民让渡私权利与国家,但取得的效果是对私权利更好的维护。因此,设立消防行政累犯制度,是实现社会管理的目的必要选择的手段。

(二)驱动相对人自律,实现减少火灾危害的公共利益

消防行政违法行为与一般行政违法行为相比,更易造成严重的后果。如上海“11.15”特大火灾事故,共造成42人死亡;天津港“8.12”特大火灾爆事故,造成165人遇难、8人失踪、798人受伤,直接经济损失达68.66亿元。其后果的严重危害性,迫使消防行政机构对于消防行政违法行为的查处必须严格。一旦消防行政违法相对人,在一定期限内出现再次违法,足以说明其较大主观恶性和社会危害性,必须对其进行更为严格的行政处罚。这种制度设计,通过加大消防行政违法“再犯”的成本,旨在驱动相对人自律,遏制消防行政违法行为,最终实现减少火灾危害的目的。

(三)是“预防为主、防消结合”的监管模式的具体化体现

《消防法》开宗明义,其制订目的是为了预防火灾和减少火灾危害,加强应急救援工作,保护人身、财产安全,维护公共安全。消防工作的方针是彻预防为主、防消结合。累犯制度,正如学者所论述的那样:“因为有再次犯罪(累犯),为了不再有累犯,正是累犯制度的设立根据。”为了不再有累犯,说明累犯制度不是为了惩罚而惩罚,惩罚是为了预防和减少累犯。因此,累犯制度的设立初衷与消防工作预防为主的方针是统一的,它应当是预防为主方针的实现形式。

二、澳门消防行政法规定的累犯制度之借鉴

我国尚未确立消防行政累犯制度,因此有必要进行域外借鉴。本文以通过分析澳门地区消防行政累犯制度,以期对于我国消防行政累犯制度的构建有所助益。澳门法令第24/95/M号中,即《消防安全规章》,明确规定了消防行政累犯制度。按照此法令第91条第一款规定,如有累犯,第一次累犯罚款金额加倍;以后再犯,罚款金额增至三倍。第二款规定,为上款之效力,在自处罚批示通知日起计一年内,作出相同之违法行为视为累犯。这一规定,就明确阐明了澳门地区消防行政累犯的概念和构成条件。

(一)消防行政累犯的概念

澳门地区的消防行政累犯是指,因违反《消防安全规章》而受到罚款处罚,在法定期限又出现同一违法行为并应加重罚款处罚的行政违法相对人。

(二)构成消防行政累犯的条件

1.违法条件。按照澳门规定,前后两次行为都存在违反《消防安全规章》并应接受处罚的行为。并且后一违法行为必须与此前违法行为是属于同一违法行为。2.刑度条件。前后两个违法行为都是应当处以罚款处罚的同一违法行为,其轻重不受限制。如根据《消防安全规章》的规定,违反第10条第4款规定“保持疏散道路在宽度及长度上畅通无阻;在疏散道路上,禁止即使是临时性,但可造成损害楼宇之安全,或在失火时可阻碍疏散之任何利用或阻塞”,科以澳门币4000.00至40000.00元之罚款。相对人在这一违法行为被处罚后,一年内又出现违反这一规定的行为,就应当作为累犯,加重处罚。3.时间条件。澳门消防刑侦累犯规定的时间条件是:“自处罚批示通知日起计一年内,作出相同之违法行为。”也就是追究一年内的再次违法的相对人责任。

三、我国消防行政累犯制度之建构

我国消防行政累犯制度的建构首先要解决的两个问题,一是这一法律制度设立的法律层次;二是它自身的内部结构如何设计。只有解决好这两个方面的问题,才可能构建出理性科学的消防行政累犯制度。

(一)在《消防法》中明确规定消防行政累犯制度

现行《消防法》是由全国人大制订并认可的,其效力级别是法律。根据《立法法》的规定,法律具有除《宪法》外,最高级别的行政处罚、强制措施设置权限,因此,在《消防法》中规定此制度,针对性最强,更具有较高的效力等级。

(二)消防行政累犯制度的结构设计

1.消防行政累犯的概念。研究消防行政累犯制度的前提与基础是,首先要阐明消防行政累犯的概念,明确它的内涵与外延。消防行政累犯常是指因违反《消防法》的行为而受到消防行政处罚,在法定期限内,再次违反《消防法》并应受到行政处罚的相对人。那么消防行政累犯制度,就是指在法定期限内,对于具备二次以上消防行政处罚的相对人,加处罚款处罚的制度。对于行政处罚的种类是否借鉴澳门,限定为“罚款”处罚?笔者认为,虽然澳门消防行政累犯制度做此规定具有操作性强等优点,但是我们在设置消防累犯制度过程中,不应把处罚种类限定在“罚款”上。其原因有二:一是现行《消防法》规定了警告、罚款、拘留、责令停产停业(停止施工、停止使用)、没收违法所得,责令停止执业(吊销相应资质、资格)等诸多处罚种类。笔者认为,除警告的消防行政处罚是针对较轻的消防行政违法行为,无论是从主观恶性还是从现实危害性来讲,都比较小,不具有加重处罚的法理基础。除此,其他种类的处罚针对更为严重的行政违法行为,易造成严重的社会危害后果,必须纳入消防行政累犯制度管控;二是从操作性上看,对于存在二次以上消防行政违法行为人,通过采取加处罚款处罚的方式,也能够使之具备法律上的可操作性。2.时间条件的设定。在时间条件的设置上,笔者认为可以借鉴澳门消防行政累犯制度的设置,设置为一年之内。而不应参考我国《刑法》上对于累犯制度的五年时间规定。这是因为,消防行政违法行为较之刑事违法行为更为轻微,因此,受到的处罚也相应的轻微,被追溯的时效也应较短。而且这一制度的设置原因就是预防和惩治消防行政违法行为,时间过长有悖制度设计之初衷。

作者:赵丽娜 单位:公安消防部队高等专科学校

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