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简析城市管理执法的行政伦理困境

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摘 要:当代中国社会,公众与政府部门之间的矛盾日益激化,冲突屡见不鲜。城市管理执法人员作为政府基层公务人员的代表,在很大的程度上承受着社会对政府行政体制的批判和不满。借助行政自由裁量权的相关理论,从行政伦理学的角度入手,通过对城管执法人员执法过程中行使自由裁量权的动机和价值取向的思考,来发现其行政伦理的困境所在,并从内外控制的双重角度找寻破解困境的有效路径。

关键词:城管执法;行政伦理;行政责任;自由裁量权

当代中国社会,公众与政府部门之间的矛盾日益激化,冲突屡见不鲜。面对越来越多的群体性事件,我们习惯性地将批判的矛头指向公共行政部门的制度规范和角色定位,自然而然地将公众和政府作完全对立起来,但这种批判所具有的现实意义是有限的。进一步观察已发生的公众与政府之间的矛盾,我们发现,冲突的根源大多在于公众和基层公务人员在行政执法过程中的不和。其中以城管执法过程中与执法对象的矛盾最为典型,公众因为对城管队员执法方式和程序的不满,怨恨政府,大量案例的积累引发了全社会对城管执法行为的负面舆论。城管等行政执法类的基层公务人员,就是李普斯基提出的“街头官僚”的代表,该理论认为,街头官僚所掌握的自由裁量权,可能对公众的利益造成损害。国内学界不乏对这种自由裁量权的讨论和研究,但更多的局限在行政法学的领域,使得这方面的研究具有“单点注入”的特点,而其针对自由裁量权的控制逻辑也主要是遵循从行政立法层面到行政执法层面,再到对行政自由裁量权的司法审查的法制主义思路[1]。但笔者认为,对自由裁量权的讨论应该更多的从行政伦理学的角度入手,通过对街头官僚执法过程中行使自由裁量权的动机和价值取向的思考,来发现其行政伦理的困境所在,并从内外控制的双重角度找寻破解其冲突和困境的有效路径。

一、行政伦理学视角下的自由裁量权

自由裁量权是街头官僚的自我决策产生偏差的重要原因。行政自由裁量权,一般指“在法律规定的条件下,行政机关根据其合理的判断,决定作为或不作为,以及如何作为的权力。”[2]学界并不缺乏对于自由裁量权的讨论,但往往将其视为一种“恶”的权力,并主张用完善立法、加强监督等方式来实现对行政自由裁量权的控制。但事实上,行政自由裁量权并非一无是处,它应该是一种具有独立价值诉求与正当性的权力,任何试图通过严格的控制来剔除行政自由裁量权的主张与做法既是不适当的,也是不可能的[3]。我们可以从行政伦理学的角度出发,重新分析行政自由裁量权的内涵和定位。行政自由裁量权的行使,其实质是基层公务人员在执法过程中,基于自己的判断和价值取舍,对执法对象采取基于法律基础的灵活的处理政策,它与行政伦理在理论和实践两个层面存在密切的联系。从理论上讲,行政自由裁量权可以被视作既处于法制框架之内,又超出法制条文之外的一种“自由”,它意味着在法律所未及之范围内,行政享有某种程度的决定空间。行政自由裁量权一方面需要依靠法制的框架束缚,另一方面又超脱于法律条文的,是执法主体享有的一种相对的自由,而行政伦理研究的起点,正是行政过程中存在的非制度化的权力自由空间,只有存在自由空间,才需要用伦理和价值的规范来讨论行政主体执行方案的选择,因此,两者在理论上是相互契合的。而从实践的角度看,行政自由裁量权实质上是一种非制度化的具体事务处置权,即行政主体在制度规定不到位、不明确的模糊“地带”乃至制度之外的空间地带做出事务性行政决定或裁决的权力[4]。因此,行政自由裁量权在行驶过程中是一种非制度的权力,也就是一种伦理性权力,我们观察现实的自由裁量权行使过程,行政执法主体是基于行政目的和个人道德的双重考量,来确定如何进行“自由”的决策,换一种说法,行政自由裁量权的行使,进行的正是行政责任的选择,是对执法主体自身责任和价值冲突的选择,而这正是行政伦理学在实践中所研究的重要内容,责任也是建构行政伦理学的关键概念。我们甚至可以这样说,对行政自由裁量权的讨论,正是行政伦理学研究的现实意义所在。作为一种伦理性权力,行政自由裁量权并不像公众和一些学者所认为的那样,是一种“恶”的体现,尽管我们必须承认,自由裁量权的存在为城管执法人员执法过程中的价值和目标偏离创造了可能性,并使这类问题难以得到制度和法律层面上规范化的和有效率的治理;但是,从行政伦理的角度考量,行政自由裁量权的存在,也使得城市管理等基层的行政过程有了社会价值和情感发挥作用的空间,它恰恰说明了行政机构与行政人员并不是没有灵魂、没有任何意志自由的政治工具,而是有一定意志自由并需要运用价值理性进行独立价值判断和价值决策的公共管理主体[1]。也就是说,只有从行政伦理学和行政法学两个不同的学科角度出发,才能够对基层公务人员,也就是街头官僚在执法过程中行使的行政自由裁量权做出全面客观的认识。

二、城管执法行政伦理困境———责任冲突

弗雷德里克•莫舍(Frederick Monsher)将行政伦理学中的责任界定为两个主要方面:主观责任和客观责任。客观责任在具体形式上包括两个方面:职责和应尽的义务。所有的客观责任都包括对某人或某集体负责,也包括对某一任务、人员管理和实现某一目标负责。职责和义务,对某人负责和对某事负责,是客观行政责任的两个方面[5]74。公共行政人员最直接的责任,是对自己的上级负责,贯彻上级的指示或是完成已达到一致的目标任务。另外,公共行政人员还要对公民负责,洞察、理解和权衡公民的喜好、要求和其他利益。对应我国的基层街头官僚而言,可以通过在现存法律框架内改变相关方案的方式,也就是通过行使行政自由裁量权来对公众的喜好或利益诉求做出回应。其次是主观责任。主观责任是由我们内心的情感和信仰所赋予的,如果说客观责任来源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待,那么主观责任则根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。放到我国城市管理执法的实践中去思考主观责任的存在和影响,则表现为每个城管队员作为个体,在面对类似工作的执行和事件的处理时,会因为个人价值理念的差异而做出不同的现场决策。当执法者的自由裁量选择与执法对象或社会公众的期望偏离时,就会引发某种形式的冲突或积怨,这里显然已经出现了客观责任与主观责任的某种冲突形式,而这种偏离在现实中是极容易产生的。这表明,主观责任和客观责任之间存在共存的困难,这同样是某种行政伦理的困境。面临具有冲突性的不同责任,是行政人员体验伦理困境的最为典型的方式。当处于两种不同的期待或倾向之间,而且这两者都具有重大价值时,行政执法人员将面对选择的尴尬。从根本上说,这种困境涉及我们是如何有意或无意地对价值观和原则进行排序的[5]96,因此它们应当被视为既是实际工作中的,也是伦理性的问题。而这些困境出现的根本,正在于以城管执法人员为代表的基层公务人员在现实的工作实践中,需要面对多样化和多质化的行政责任,这些责任的冲突性不仅在于前文所划分的客观和主观的区别,更重要的是,即使是客观或者主观责任的内部,同样存在各种各样可能的冲突形式。库珀在《行政伦理学:实现行政责任的途径》一书中将实践中的行政责任冲突归纳为三种最常见的形式,即权力冲突、角色冲突和利益冲突。结合我国城市管理执法人员的具体工作实践,我们可以对这三种责任冲突形式做进一步的论述和介绍。

(一)权力冲突

权力冲突是两种或两种以上客观责任的冲突,这些客观责任是由两种或两种以上的权力来源(如法律、组织的上级和公众等)从外部强加给行政人员的。如果两种权力对城管执法人员行为的要求不一致,那么执法人员就会陷入某种抉择的尴尬,要求在强大的外界压力下对行政自由裁量权有恰当的使用。具体考察我国城管执法的实际运作过程,我们至少可以发现两种不可避免的权力冲突形式:第一种是政府部门内部不同权力来源带给城管执法人员的权力冲突。对于最基层的执法人员而言,首先要面对的是来自直接上级,也就是城管局的命令,但由于执法人员的执法过程经常是配合其他政府机关进行的,因此还需要听从事件主管部门的调配和任务目标,而这个主管部门又往往不止一个,例如在对一些油烟污染较严重的餐馆或摊贩的管理过程中,就可能牵扯到城管部门本身、食品安全部门、环保部门、税务部门,等等。因此,这种权力冲突时常会影响执法人员对自由裁量权的判断和行使。如果对这种现象产生的原因做进一步的思考的话,我们可以发现其中存在的必然性,即我国行政体制中对于城管执法部门的行政主体地位规定不明,城管与工商、税务、公安等执法机构相比,有着底气不足的劣势,有的城管由政府直接管辖,有的隶属于建设系统,有的则为部门的内设机构,甚至有专家将城管誉为“单亲娃”,没爹妈管[6]。总的说来,由于中央对于城管部门没有统一的部门进行归口管理,使得城管在执法过程中需要面对的行政自由裁量权的判断和选择的可能性更为复杂。第二种是政府部门和公众偏好的不同造成的权力冲突。这种情形相较前一种而言更容易理解,尽管我国政府始终强调其为人民服务的根本宗旨,但在实际的行政过程中,政府部门经常以理性经济人的效率观点作为工作遵循的实际准则,再加上政府部门的决策往往需要更多的进行宏观和整体的考量,而公众在面对城管执法时,往往关注的是个体的需求和权益能否得到保障。因此,当城管执法人员带着效率优先,配合宏观需要的执法要求来管理公众的日常行为时,双方难免会产生行政责任上的冲突。

(二)角色冲突

角色概念是此类责任冲突的关键。在特定的情形中,我们所体验到的特定角色的价值观是不相容的,或者是互相排斥的,但更关键的是,我们在现实生活中体验到的不是价值观本身,而是在价值观支配下的角色冲突。现代社会,每一个个体都是各种角色的集合体,当我们关注作为个体的基层执法人员时,可以发现他们在工作实践中,其实也会扮演不同的角色,而不仅仅是行政人员的角色,组织工作之外的其他角色与行政人员的角色之间就有可能产生冲突。如果把讨论的重点进一步具体到我国的城管执法人员,我们可以发现其角色冲突与库珀一般意义上角色冲突形式相比的特殊性,这种特殊性就在于我国城管执法人员对自我行政人员角色认知存在一定的偏差,这种偏差扭曲了他们对于行政自由裁量权的行使,从而使得这一角色与其他角色之间的冲突更为激烈。具体来说,受中国几千年封建文化中“官本位”、“权力本位”、“人治”思想影响,部分城管人员在执法过程中认为自己是执法者,代表着政府进行城市管理,因而高人一等,不愿蹲下身子、放下架子、平和心态,不能将执法对象的利益放在一个较高的位置来考虑[7]。这样的角色认知已然偏离了作为基层公务人员的价值定位,当他们以高人一等的执法者角色来面对其他可能出现的角色时,也就使得自由裁量的天平向执法者的价值观倾斜,因而我国的城管执法人员往往在面对各种各样的执法对象时缺乏足够的耐心和细心,一旦执法对象提出质疑、反驳,就用“拳头”执法,这也就是为什么当下我国城管执法过程中频现暴力执法现象。

(三)利益冲突

利益冲突在我国的基层行政执法实践中表现得最为突出,当我们的个人利益与我们作为一个公共官员的义务之间产生冲突时,就给了我们滥用职权、谋取私利的机会,它们表现为公共角色与私人利益之间的冲突,客观责任与个人可能利益之间的冲突。从本质上说,在利益冲突问题中,我们所面临的就是这种“利益与职责之间、私人生活禀性与公共角色义务之间的不可避免的紧张关系”,也就是说,利益冲突更多的表现为客观责任要求和主观责任认知之间的冲突。我们同样将关注的焦点放在我国城管执法人员行使行政自由裁量权的实践之中,笔者认为,基层执法人员在工作实践中可能获取的个人利益可以总结为两类:第一种是我们所熟知的经济利益,城管执法人员可能出于对经济利益的追求,接受执法对象经济的或物质的贿赂,从而在自由裁量的过程中做出有利于执法对象的决策,这种对经济利益的偏向,显然与其公共职责产生冲突,背离了作为基层公务人员的义务和价值;第二种个人利益则较容易被人所忽略。有学者指出,“街头官僚在技术上、认知上和道德上被理解为消极的,会运用他们手中自由裁量权来管理他们的工作环境,从而使得他们的工作变得容易和安全。”[8]也就是说,城管执法人员会在行政过程中运用自由裁量权来降低工作难度,提高工作效率,追求自己的效率利益,漠视行政程序,包括不亮证执法;没有填定预定格式的行政处罚决定书;扣押物品、罚款不给收据或者以其它白条代替;先裁决后询问,先处罚后取证等。这种误用行政自由裁量权来追求工作安全和便利的行为,背离了程序正当性和依法行政的要求。

三、城管执法伦理困境的破解路径

根据前文的论述,我们发现,街头官僚行政自由裁量权的行使,实际上就是在客观责任和主观责任的复杂冲突中进行基于个体的价值和伦理判断,但由于我国城市管理体制的欠缺、社会偏好的多元性和城管执法人员自身素质的缺陷等原因,城管执法的过程和结果常常陷入行政责任选择,也就是行政伦理的困境。那么,从行政伦理的角度出发,我们可以从理论中找到哪些针对性的破解途径呢?对于这类伦理困境的控制,我们可以从外在和内在两个层面进行思考。

(一)外在控制

所谓外在控制,即通过对外在的法律、行政规范、强化监督等方式来防范基层执法人员自由裁量权的滥用,从而控制行政伦理中可能的失范现象。实施外部控制的理论基础是:个人判断力和职业水平不足以保证人们做出合乎道德规范的行为。在中国的现实生活中,我们可以通过以下几种方式来实现外在的控制力:第一是立法控制,一方面通过伦理立法的方式,对行政过程中可能出现的伦理选择及其结果进行专门的立法,另一方面还应尽快制定专门的行政程序法,规范城管执法人员应当遵循的行政程序,避免其为了个人的效率利益而违背程序的正当性。第二是体制控制,一方面要加强行政监察,实现监察行为的专门化、全面化、工作正规化;另一方面要完善对于城市管理部门的行政主体规定,明确规定其执法主体定位,具体化其职权范围,改变城管部门什么都管的现状。第三是权力控制,这里的权利控制强调的是行政执法对象的合法权益对基层公务人员自由裁量权的监督和控制。为了保障执法对象的合法权益不受自由裁量权的侵犯,要求法律法规对行政执法对象的合法权益进行事前告知、事后救济,通过听证会,申请行政复议,提起行政诉讼等方式来捍卫行政执法对象的合法权益。

(二)内在控制

弗雷德里奇在1935年出版的《美国公共服务中的问题》一书中指出:负责任的行为除了需要有外部控制因素以外,还要有一种“心理因素”[5]152。他认为,行政责任主要对两种主导因素作出反应,这两种主导因素是:技术知识和公众感情。而将这两种因素放到对我国城市管理基层执法人员的内在控制中,同样具有借鉴意义。第一是技术知识。笔者认为,对于我国基层城管执法人员而言,要加强对法律法规的学习,尤其是对行政执法程序规范的学习,提高其专业素养和综合素质,使其在行使自由裁量权时受其素质支配,进而使其行为自动服从法律,能动地服务人民,避免因为不懂法不懂程序而造成行政执法中的冲突。第二是公众感情。城管执法人员应该尽可能地迎合社会主流价值观的要求和公众情感的诉求,转变工作理念,从“对民”执法变为“为民”执法。要回应社会关注弱势群体的价值导向,在处理涉及社会弱势群体的事件时,应转变自身角色,尝试从社会公众的角度去做出平衡公众情感和行政目标的决策;还应提高个人素质,要有足够的耐心和细心,要有良好的行政道德人格,还要树立正确的金钱观和名利观。当前中国社会矛盾愈发激烈,尤其是公众与政府之间,大量群体性事件的爆发使得双方几乎已经陷入某种对立的状态,这显然与政府的角色定位和服务性宗旨是不相符合的,而城市管理执法人员作为政府基层公务人员的代表,在很大的程度上承担着社会对政府行政体制的批判和不满。借助李普斯基的街头官僚理论,我们发现城管执法人员与公众的矛盾,主要产生在行政自由裁量权行使的过程之中,而从行政伦理学的视野考量行政自由裁量权,又可以发现其行使的内在逻辑,即是在以客观责任和主观责任为主的各类行政责任之间进行的基于个人价值判断的取舍和决策。而由于我国包括城管制度在内的行政体制和法律体系还不够完善,使得我国城管执法人员所进行的行政责任的取舍和判断常常会产生偏离和扭曲,从而引发与公众的矛盾冲突。针对这种在现阶段无法避免的行政伦理意义上的困境,笔者认为,我们可以从内外两个维度找寻破解的途径,可能这样的途径还无法在现实中收获立竿见影的效果,但至少能够让我们在面对类似城管执法这样的行政正当性问题时,有更多角度、更深层次的思考,毕竟体制的运转是基于个体的执行,如果能够将个体行政伦理的角度和整体制度设计执行的角度相结合,对当下中国许多社会问题的思考和研究就显得更完整,更具有现实意义。

作者:邵慧卓 单位:南京大学

参考文献:

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[2]罗豪才.行政法学[M]北京:北京大学出版社,1996.

[3]王学栋,王舒娜.论行政自由裁量权的价值定位[J].中国行政管理,2007,(6):36-38.

[4]龙兴海,确立行政伦理的依据[J].道德与文明,2004,(5):29-32.

[5]特里•L•库珀.行政伦理学:实现行政责任的途径[M].北京:中国人民大学出版社,2010.

[6]刘燕青.浅析城管及其暴力与治理[J].法制与社会,2012,(12):162-164.

[7]段新刚,江永政.城管行为失范浅析———基于街头官僚理论的视角[J].山东行政学院学报,2011,(2):27-29.

[8]叶丽娟,马骏.公共行政中的街头官僚理论[J].武汉大学学报,2003,(5):612-618.

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