行政法的比例原则

一、比例原则的内涵

比例原则内涵有广义与狭义之分，狭义的比例原则是广义的比例原则的下位概念。文章以广义的比例原则作为研究对象来阐述比例原则的内涵。广义的比例原则包括妥当性原则、必要性原则、狭义的比例原则。第一，妥当性原则是指行政机关在行使行政行为时，以法律为依据。行政机关所采取的行为所要达到的目的限于法律所预设的、所允许的目的。即法律所保护的公共利益。可见，妥当性原则就是需要行政机关根据立法背景、法律的整体精神、条文间的关系、规定含义等因素作出综合判断达到立法者的预期目的。第二，必要性原则，又称最少侵害原则。是指当行政权行使的时候，应尽量把对相对人的损害限制在最小范围内。也就是说，当有多种行政手段可供行政机关行使时，应当选择对相对人权益侵害最少的一种手段。可见，该原则的基本要求在于使用“必要的手段”，这种“必要的手段”可以理解为，行政机关所采取的手段是为了实现公共利益所必要的且对相对人侵害最小的。因此我们可以认为，必要性原则所指的必要性是指“必要的手段”，这种手段是必须要采取的手段，在可供选择的行政手段中对相对人的权益侵害最小，同时又能达到行政目的。第三，狭义比例原则，又称为相称性原则。是指行政机关对行政相对人合法权益的干预要在一定的范围内，即要适度。行政机关所要达到的行政目的与对相对人合法权益的干预需是相称的。具体而言，是指某项具体行政行为虽是为了达到行政目的所必要的，但实施该行政行为将损害行政相对人权益的实现，且达到了较为严重的程度，那么该项行政行为的行使就违反了相称性原则。这就是说，行政主体在实施行政行为时，要在预期目的与可能对相对人造成的损害之间平衡，只有在行政目的重于可能造成的损害时，行政机关才能实施行政行为，否则，行政机关就要权衡，看是否有必要实施。

二、比例原则在我国适用

比例原则在我国行政法中尚处于较为空白的状态，多是翻译国外的著作，尤其是德国相关方面的著作。怎样使该原则更好的运用于行政法上，将是一个亟待解决的问题。文章提出了一些相关的思考。

(一)比例原则在行政法上适用

比例原则在行政权的运作上体现在行政手段与行政目的之间的关系，这是比例原则属性的体现。比例原则保障行政立法和行政执法的公正性，依比例原则行使行政权正是依法行政的体现。因此，行政行为需要遵循比例原则。在行政机关在行使行政权中会面临各种利益的矛盾和冲突，尽管这些利益并不总是矛盾和冲突的，但这是没办法避免的。要缓解这些矛盾和冲突，就要平衡各种利益之间的关系，使各种利益之间形成一种适度的比例关系。这些冲突和矛盾包括很多，例如公共利益与个人利益的冲突和矛盾、强势群体与弱势群体之间的冲突和矛盾，在通常情况下，先前的利益重于后者的利益，行政目的也是侧重实现先前利益。当两者发生矛盾和冲突时，通常要求后面利益服从先前利益。然而依据比例原则，这种服从并不是绝对的。行政机关需要在两者利益之间进行平衡，衡量这些利益之间孰轻孰重，然后再行使行政裁量权。在判别两个利益时，如果后者的利益远远大于先前的利益，那是否需要牺牲后面的利益作为代价，来保障先前利益的实现。行政机关是否能在权衡的同时，探寻出一条既能实现行政权又不会损害后者利益的出路。如果二者的利益都能最大化，那么即是行政效能的最大化。如行政机关在处理房屋拆迁或者土地征收时，很可能会发现这些项目所要达到的行政目的更多的是空洞的，对于公共利益的实现帮助不大，甚至有些没有。这样一来，先前利益与后者利益之间所要达到的行政目标远不成比例。以牺牲弱势群体的利益或者个人的利益换取这些虚无的工程，在这种情况下，难道还应要求相对人无条件地以弱势群体利益或者个人利益服从行政机关所主张的“公共利益”吗?显然不是。相反，行政机关应当根据比例原则，衡量两者利益之间的关系，进行取舍。

(二)比例原则在法院行政审判中适用

法院在司法审查的过程追寻一种动态的平衡，在不平衡中寻求平衡，是通过平衡各种不同的利益来实现司法公正。行政审判作为社会关系、社会利益的一种重要调和剂，应当与相关主体相互配合，注重于保持和维护法律的稳定性。那怎样在实践中实现这种动态的平衡了?从两方面去阐述法院在行政审判中适用比例原则。一方面从审判中所采用的司法审查审查标准来理解，而另一方面则是从司法实务的角度去阐释。审查标准是什么?法院判断行政机关是否公正，是以行政机关行使行政行为是否符合“基本合理”，法院将“基本合理”作为审查行政案件的一个衡量标准。那何谓“基本合理”，审查行政案件是否属于一般性的合理。也就是说，法院只对严重违反比例原则的行政行为做出变更或者撤销的判决。换言之，违反比例原则的具体行政行为只有达到严重的程度法院才能做出相应的判决，否则就只是被认为是一般性的不合理。如行政机关可以在两种具体行政行为中进行选择时，没有选择对相对人权益侵害最小者，但两种可以选择的具体行政行为对相对人影响差别并不大，则行政机关的做法只是属于一般性的不合理;若差别明显，则属于滥用职权或显失公正。根据《行政诉讼法》第54条规定，只有在被诉具体行政行为不合理程度严重时或者明显违法时，法院才能作出撤销或变更判决。否则，法院不能轻易地改变被诉具体行政行为。另一方面，从司法实务角度看，若是将违反比例原则的具体行政行为不论程度是轻是重都一律予以否定，实际对公共利益的实现并没有益处，相反会对行政效率产生消极的影响。在违反比例原则这个问题上，重要的可能不是违法必究，而是法院在行使裁量权的灵活性和适当性。因此，法院在行政审判中以“基本合理”作为准绳，在司法实务中更强调法院在裁决上的适当性。

作者：岳园单位：四川师范大学法学院硕士研究生