行政规划含义及性质

改革开放以来，随着我国城市化进程的不断加快，促使城市人口和资本的流动日益密集化，慢慢形成了长三角、珠三角等都市圈，相应都市圈区域内的经济逐渐走向一体化，从而形成了区域经济。目前，区域经济一体化已成为我国经济和社会发展不可逆转的趋势，呈遍地开花之状，从东北振兴、中部崛起、西部大开发，到湖北省武汉城市圈一体化、河南省郑汴一体化，再到成渝经济区规划、山东半岛蓝色经济区规划的获批。区域经济一体化超越了传统的行政区划界限，形成跨行政区划的区域经济。而在区域经济一体化进程中，由于行政区划上的条块分割，地方政府作为地区利益代表，热衷于追求自身利益最大化，这种政府的自利性往往导致政府行为的异化，在政策的制定、行政执法等方面往往采取地方保护主义，对区域市场要素的跨区域流动和地区整合设置层层行政障碍，造成区域政府之间的竞争与冲突无所不在，使区域内市场的统一遭遇了权力行政的壁垒。面对区域经济一体化进程中的现实困境———区域经济的整体性、系统性与行政区域上的条块分割之间的矛盾，原有的以行政区划为基础的传统行政规划体系难以满足经济和社会发展的客观现实需求。于是，一种新型的、跨行政区划的行政规划逐渐兴起，在长三角、珠三角、京津冀等区域，我们都可以发现这种区域行政规划的身影。这种区域行政规划是政府在特定区域内通过具体的措施在将来一定期限内实现的社会资源的优化配置、区域经济和社会事务的合理部署。区域行政规划正逐步发展成为一种解决行政区划与区域经济之间固有矛盾、促进区域政府协作的重要机制。

一、区域行政规划的内涵分析

（一）区域行政规划的涵义

在我国，区域行政规划习惯上简称为区域规划，在区域经济学和区域地理学上已经是一个比较成熟的概念，然而，在法学视角上目前鲜有涉及。不过，随着公共行政从传统的行政区行政向“广域行政”、“区域行政”和“协作式行政”拓展，以及为了调和区域经济一体化进程中存在的区域经济的整体性与行政区域的条块分割之间的矛盾，在我国行政机关的正式文件中，对其已有所规定，如2005年5月国务院在《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发［2005］33号)中明确指出：“区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。”国家发改委在2006年4月25日的《关于区域行政规划的若干问题》中规定：“区域规划是以跨行政区的经济区域为对象编制的规划。”2010年4月1日浙江省人民政府办公厅转发省发改委《关于我省十二五规划编制工作若干意见的通知》（浙政办发［2010］39号）中指出：“区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是国民经济和社会发展总体规划在特定区域的细化和落实，是编制区域内各级国民经济和社会发展规划总体规划、专项规划的依据。”可见，区域行政规划是区域政府在特定区域内通过具体的措施在将来一定期限内实现的对跨行政区社会资源的优化配置、区域经济和公共事务进行合理部署的一种行政规划模式，区域行政规划是具有独特个性、特殊的行政规划类型之一，具有区域性、行政性和经济性特征。区域行政规划不以固有的行政区划为界限，超越了固有的行政管辖，强调的是跨区域政府之间的沟通与协作，以及制定与实施过程中的参与和对话，体现了政府规划权在行政主体之间的运行关系。

（二）区域行政规划的分类

分类是为了科学地说明对象，可以说，没有分类就没有科学。对区域行政规划进行类型化研究，对于进一步认识区域行政规划，正确理解其性质具有法律层面上的重要意义。为了对区域行政规划进行更加切合现实法治的研究，笔者认为可以从以下三个角度对区域行政规划进行分类。其一，以区域行政规划的编制机关不同为标准，可以将区域行政规划分为共同上级机关统一编制制定的区域行政规划与区域行政机关平等协商共同编制的区域行政规划。前者的编制主体包括国务院及其各部委和区域的共同上级政府机关及其职能部门，这主要是基于我国《宪法》第89条、《中华人民共和国地方各级人大和地方人民政府组织法》第59-61条对中央和地方职能划分、地方行政机关作为上级行政机关的执行机关的法律定位。可见，中央政府对于全国范围内的经济和社会等公共事务具有管辖权，区域的上级政府对所管辖区域内的经济和社会公共事务具有管辖权［1］。而后者起主导作用的是区域地方政府，由区域地方政府共同参与区域事务的协调和管理。这种模式以20世纪90年代美国的“都市区域主义”为代表，其对世界其他地方进行跨行政区管治和协调发展的探讨产生了较大影响，也为解决行政区划与经济区域之间矛盾提供了新的思路，即基于自愿参与、平等协商，以弹性、动态协作的方式，通过精心规划、充分协调、科学管理来实现区域的共同繁荣［2］72。这样根据区域行政规划编制机关的不同进行分类，既能体现区域行政规划特征之区域性、行政性，又能将其与一般规划彻底相区别，更有利于进一步对区域行政规划的实施、效力及其纠纷解决机制进行研究。其二，以区域行政规划之间是否具有上下从属关系为标准，区域行政规划可以分为上位区域行政规划与下位区域行政规划。前者如跨区域的土地利用总体规划，后者如所跨区域之内的任一区域的住房建设用地规划。上位区域行政规划是指效力居于上位的规划，其一般具有政策性、方针性、原则性，为下位区域行政规划制定的依据；下位区域行政规划在效力上从属于上位区域行政规划，在内容上为上位区域行政规划的具体化。这一划分的法律意义在于明确规划的效力，以协调规划之间的矛盾，使规划保持一致。其三，以区域行政规划拘束力的大小为标准，区域行政规划可以分为拘束性区域行政规划与非拘束性区域行政规划。这是从区域行政规划效力的角度进行的划分，拘束性区域行政规划，又称强制性区域行政规划，是指设定或者变更区域行政规划主体的权利义务对其构成实质影响的规划，对行政机关和行政相对人均有约束力的规划；非拘束性区域行政规划是指对行政相对人的权利义务未予直接设定或变更，未构成实质影响的规划，但对行政机关具有拘束力，其往往通过提供一些政策、建议或信息，引导行政相对人在未来一定时间内采取相应的行为，以实现一定的行政目标。

二、区域行政规划的法律性质

性质是决定一事物之所以成为该事物而区别于其他事物的属性。“法律性质可以说是一种法律身份，目的是对行为和事物等在法律上进行科学、准确的分析。”［3］区域行政规划作为一种特殊的行政规划，有其独特的个性，而这正是其与其他规划相区别的本质属性。对于区域行政规划的法律性质问题，有学者比较赞成“分别归类说”，即根据实践情况进行具体认定［2］31。然而，在依法行政、法治政府框架下，区域行政规划是应当有自己的定性的，更应当有其明确的性质。结合我国法律、法规实际及上述对区域行政规划的类型化研究，笔者认为，区域行政规划可归纳为两类：行政事实行为性质的区域行政规划和具体行政行为性质的区域行政规划。

1.行政事实行为性质的区域行政规划。目前，行政法学界对于行政事实行为的概念尚未达成共识，形成了五种典型的观点：非行政法律效果说，行政法律效果非为行为目的说，客观物质活动说，事实效果说和自由裁量行为说。综观五种学说，均以不产生法律效果为其本质，仅论述重点有所不同而已。所以，笔者认为，行政事实行为是与行政法律行为相对应的一种不具有法律效果的非行政权力行为，是指国家行政机关做出的非以设定、变更、消灭相对人行政法上权利、义务为内容的行为。其特征有：主体为各类行政主体、具有适法性、客观上不直接产生行政法律效果。具体到区域行政规划，通过上述其类型化我们可知，其中，共同上级机关统一编制的区域行政规划和上位区域行政规划具有纲领性和宏观上的指导性，是下级机关编制规划和下位区域行政规划制定的依据；非拘束性区域行政规划具有方针性、原则性，对行政相对人的权利义务未予直接设定或变更。三者的实现均需要规划相对人的自愿配合，其本身不足以导致后续行政行为的必然发生，不足以导致规划相对人权利状态的恶化和改变，规划机关也不积极追求这种效果，也并不以产生法律约束力和实现某种法律效果为目的。所以，三者均为不追求法律效果产生的非行政权力行为，属于行政事实行为的范畴；与此同时，行政机关平等协商共同编制的区域行政规划、下位区域行政规划和拘束性区域行政规划均是针对特定的地域和特定的对象，均会对人们的权利义务或利益造成影响和限制，这种影响和限制就是规划机关在编制规划时所期望达到的预期目标，足以具有权益侵害性。这类规划在编制时往往规定的比较具体详细，具有极强的可操作性，积极追求产生一定的法律效果，故应纳入行政行为的范畴。

2.具体行政行为性质的区域行政规划。区域行政规划是对未来一定时期内的事项做出的预先部署和安排，从表面上看，其对公民权利义务的设定仅具有未来可能性，类似于行政立法行为，应将其归属于抽象行政行为。但事实上，它与行政立法行为有着极大的区别，主要表现在：一是法是针对不特定的对象并可以反复地适用，非因特殊情况，理论上可以永久的存在，而有些规划是针对特定的对象，并且规划的效力存续一般都有明确的期限。二是法具有引导性，为人们提供行为准则，为“要件-法律效果”模式，而规划则为“目的-手段”模式，是对未来的一种蓝图式设计，并不为人们提供行为准则。三是规划的编制和通过并不完全适用立法的程序。另外，2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》中第十条规定：“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（1）行政法规、规章和规范性文件。（2）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；……”从中我们可以看出，该条将“行政法规、规章和规范性文件”和“国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策”相并列作为政府应予以公开的信息。该条例实质上是将区域行政规划与行政法规、规章和规范性文件区分开来，作为一种相对独立的行政活动类型，这就意味着区域行政规划并不属于行政法规、规章和规范性文件。区域行政规划不属于行政法规、规章和规范性文件，也意味着在现行法律框架之下，区域行政规划并不是一种抽象行政行为［2］31。

具体到上述区域行政规划的类型化，我们可知区域行政机关平等协商共同编制的区域行政规划、下位区域行政规划和拘束性区域行政规划为具体行政行为性质的区域行政规划。因为三者均具有适用范围的特定性、对象的特定性并且能够直接产生一定的法律效果。如城市群规划、交通类规划等等，这些规划对特定地域内的规划相对人会产生直接的影响，范围较为具体明确，调整对象相对特定。所以，这类区域行政规划应纳入具体行政行为。值得注意的是，区域行政规划作为一种新型的、特殊的行政模式，在分类研究的同时我们需要认清，区域行政规划是一个开放的、动态的法律制度，分析的视角不同可能会出现不同的类型形式，但这并不影响所有的区域行政规划拥有共同的内在机理，所以，我们在探讨区域行政规划时要着眼于其机能，统一地加以把握［4］，要在厘清个性的基础上对其共性进行整合性研究。