行政执法规范人权保护思索

一、人权与行政权的基本内涵阐释

（一）人权的基本内涵

人权的概念，最初由17、18世纪由欧洲文艺复兴中新兴资产阶级提出来的，用来对抗君权和神权。所谓人权：就是我们每一个人作为“人”存在而本身具有的以及应当具有的权利。1776年的美国《独立宣言》的主要作者杰斐逊这样写道“：人人生而平等，造物者赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人类才在他们之间建立政府，而政府之正当权力，是经被治理者的同意而产生的。当任何形式的政府对这些目标具有破坏作用时，人民便有权力改变或废除它，以建立一个新的政府；其赖以奠基的原则，其组织权力的方式，务使人民认为唯有这样才最可能获得他们的安全和幸福。”①著名人权学者徐显明教授认为人权是法治的真谛。只有当所有人的法定权利、自由和创造得到尊重时，和谐社会的构建才能有坚实的基础，只有社会成员的正当权利得到应有的尊重和保障，才可能有社会和谐。目前中国实施依法治国基本政策应坚持以人为本，人之本乃人权，没有人权，人将不成为人，“人权是现代法最基本的价值之一，尊重和保障人权既是人类文明的标志，也是一切进步的法的基本特征。”②行政权的主动性、广泛性、暴力性特点决定行政权在执法活动中，在举手投足之间就已经对执法相对人产生巨大的影响。正因为如此，在行政权运行过程中肯定、尊重、保护行政相对人的基本人权，进而实现“人”作为一个“类”存在即人类的普遍人权至关重要。

（二）行政权的基本内涵

行政的核心和实质是行政权。马克思说：“行政是国家的组织活动。”③即行政就是国家行政机关的依照法律对社会执行、管理的职能。行政权则是指“执行、管理权，主要指国家行政机关执行国家法律、管理国家内政外交事物的权利。”④由此可见，行政权是公权力的重要组成部分，是公权力中最动态、较广泛、强制性的权力，随着国家各项事务的增加，以及社会事务的多样化和复杂化，行政权的触角也延伸到社会的各个角落，涉及到方方面面。行政权从一般意义上讲，政府行政部门和普通公民的接触最频繁，对公民基本生活的影响最大。因此，一个国家普通公民而言，对于公权力的印象，首先可能就是警察、罚单、税收、征收、审批等等具体行政行为，这正是行政权的单方面性、主动性、国家强制性的特征决定的。

二、人权保护在行政诉讼中的体现

（一）行政诉讼与人权保障的渊源关系

有学者认为，行政法乃是保障人权的“活的宪法”。洛克亦曾说过，人权是行政法的逻辑起点。而行政诉讼法作为行政法的最重要构成部分，其对人权保障的有极其重要的作用。我国1989年制定的《中华人民共和国行政诉讼法》在第1条就开宗明义，表明态度：“为保证人民法院正确，及时审理行政案件，保护公民，法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”由此可见，我国行政诉讼的根本目标是通过司法权对行政权的监督，以确保行政机关依法行政，保障行政相对人的合法权益。从法理上阐释，权利和权力是一对孪生兄弟,是伴随社会和民族国家的出现而随之出现的，行政权力和人权也有着紧密地联系。“公民所以拥有权利,是因为要给他足以对抗国家的力量，使之免于国家的侵害。权力来源于权利，国家之所以被赋予权力，是因为权力可以动员组织力量更好地保护公民的权利，维持社会公共秩序，维护国家的独立和人民的自由与民主。”⑤因此，权力来源于权利的赋予，即行政权力的行使来源于公民权利的赋予。因此，在人权保障的框架中，公民在政治生活中可以确立牢固的主人地位，在社会活动中的基本权利能够最大限度地得到保障，离不开行政权的保障。行政机关通过行政权的行使如直接参与对国家事务的管理，保障公民的民主权利和自由的行使和实现。与此同时，行政权也要受到公民基本权利的制约，只有权利对权力的制约，才会有权力的规范运行，才能防止权力的滥用和权力的腐败，才能使权力为公民的权利服务，进而使公民权利得到实现。人权是宪法法律终极价值追求，保障人权既是宪法的基本原则，又是行政法的基本原则。新中国成立以来一直把尊重和保障人权作为一个基本原则，切实维护公民的基本权利，使之不受到侵犯。洛克认为，“国家起源于社会契约，社会契约由人民的自然权利集中而成，因此国家公权力来自于人民，也应该归于人民，即：人民是国家的真正主人，国家及其工作人员只是人民的公仆，其任务就是执行法律。遵循人民主权的原则和人民建立国家的逻辑，国家成立的初衷和最终目的是为了保护其人民的基本权利，政府代表他们的根本利益，这其中当然包括人权。真正的民主法治政府都必然将保护和实现人权作为自己的追求的价值目标。”⑥就中国来说，无产阶级的最终目标要实现人类普遍人权的共产主义社会，从某种意义上讲，行政权是也应当是实现人权的手段，为实现人权的而服务。综上所述，人权与行政权的基本关系可以表述为：行政权作为公权力其规范设计与制度安排应当为人权而设计，保障人权是其组织构建与实践运作的当然任务，行政权是也不得不是人权运动的现在，也应当是人权运动的将来。

（二）行政诉讼法对人权的保护

人权要得到行政权的维护，就必须先明确行政权对人权的尊重承认，在制度上通过法律条款表达出来。人权的载体主要是法律文件，其中，经过共同努力的人权普遍性权利标准的载体，规定人权的国际性法律文件主要有：《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》其中有关把人的基本权利的规定主要包括：生命权、健康权、人格自由权、人格尊严权、公正审判权、私生活权、思想、良心、宗教和信仰自由权、主张、发表和信息的自由权、集会、结社、自由权、参加公共事务、选举和被选举的权利、工作权、享受生活水准权、健康权、受教育权共16项基本权利。我国行政权对人权的保护集中体现在《中华人民共和国行政诉讼法》中，其中第1条就明确指出，行政诉讼法的首要目的是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，其次才是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”。首先，我国《行政诉讼法》拓宽了受案范围，为民告官提供法律渠道，其中规定对法院的行政诉讼受案范围采取列举的方式，如在第11、12条分别列举了应当受理和不应受理的案件类型，以概括式的形式使公民对行政诉讼案件有更清晰的认识和了解。其次，行政诉讼法完善了行政诉讼证据制度，它要求被告在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并且要提供做出具体行政行为时的法律依据和证据，如果行政机关无法提供或者无正当理由而逾期提供的，法院就直接认定为该具体行政行为没有法律依据，判决撤销或更改该具体行政行为。另外行政诉讼法对行政行为也进行了必要的规范和控制，如对行政自由裁量权进行规制、规范；如对行政行为既规定了合法性标准又规定了合理性标准，以保障公民权利不受行政行为的恣意侵害。最后，我国行政诉讼法确立了司法最终救济的原则。当行政行为对公民基本人权造成侵害后，诉讼法规定，公民可以通过行政诉讼保护自己的权利，除了把少数几种具体行政行为规定为行政机关最终裁判之外，其余大多数的具体行政行为，都允许当事人在经过行政复议后提起诉讼，或者直接提起诉讼。另外，在裁判结果具体形式上规定了六种行政诉讼裁判形式，完善了行政诉讼类型的多样性，我国行政诉讼法提供当事人全面完整的救济。

三、实现行政权对人权保护的救济途径

有学者指出：“行政诉讼制度与刑事、民事诉讼制度不同，它绝不仅仅是一项司法制度，而是国家民主与法制的组成部分，是民主政治的一项基本制度，也是保护人权的一部重要法律。”⑦即认为行政权对人权的保护主要通过行政诉讼法来实现，也有学者认为：“在许多国家，由独立的法院或法庭去干预政府决策过程仍是一种新的理念。任何政府都会猜忌这种权力，他们会振振有词地说，只有他们才能以某种方式对选民负责而未经选举的法官做不到。但现代社会显然迫切需要借助独立的司法机关，去审查那些关乎个人权利及必须按照正当程序作出的政府决策。我们必须应对这一富于挑战的重要课题。”⑧笔者认为，行政权欲达到保障和尊重人权的目的，就必须在控制行政权力的同时，坚持秉承法律是人权宪章的理念，就从我国司法实践情况来看，笔者认为以下几点不可忽视：

（一）完善我国行政救济和司法救济的救济体系

首先，人权的行政救济制度，有的学者认为“行政救济制度是公民权利和利益受到行政机关侵害时向有关国家机关请求予以补救的一种法律制度，是人权保障的重要法律手段。在全面推进依法行政，建设法治政府的历程中，健全以人权保障为核心的行政救济法律机制，充分、有效地发挥行政救济对保护公民权利的作用，是行政法制建设的重要内容。”笔者认为，人权的行政救济是救济人权的第一道防线，也是一种行政权的内在的自觉性控制。其次，人权的司法救济机制，是指在人权的权利内容在受到行政权侵犯时的法律补救机制和措施。司法是维护公民基本权利的最重要的防线，也是最后一道防线，司法救济是保护公民基本权利的最重要的环节。而通过行政诉讼来纠正行政机关在行使不规范行政行为，保护公民基本权利。笔者认为，司法救济和行政救济应当相互配合、相得益彰，互相弥补，就从我国目前对人权的保护的现状来看，拥有强大国家公权力行使权的行政机关已经成为人权保护所面临的最大威胁。司法机关作为国家的法律审判机关和监督机关，有义务对行政行为的不规范不合法行为进行必要约束和监督，对此建立相应的司法救济机制以监督行政权的合法行使。同时我们还可以充分发挥立法机关以及人大代表在行政救济中的重要监督作用。

（二）推行程序法治

首先，行政机关在行使行政权时应遵循正当程序的原则和适当比例原则。在现实生活中，行政主体及其执法人员在实施执法行为的过程，违背程序正当原则和适当比例原则的现象屡屡发生，如在作出行政处罚时，不听取行政相对人的陈述和辩解，不向行政相对人说明法律根据、执法理由，就径行决定、直接执行，无论其行为在结果上是否合法的，其最终结果却是不合法不合理，行政相对人对此行政行为可以提起行政诉讼。行政程序公正是保障行政执法结果公正的基本前提，也是规制行政行为，防止行政执法机关执法人员的行政专断的必要条件。总而言之，程序公正从根本上保障执法相对人的基本权利。其次，行政权应当将人权纳入行政决策时考量因素。所有关系到公民基本权利的行政行为，行政机关以及执法人员必须规范自己的行政行为，考量是否会对公民基本权利造成伤害，行政机关如果对行政相对人的基本权利没有最起码的尊重，那么行政权就势必异化成权力的滥用，就算符合形式法治，也违背了实质法治的基本理念。政府在行政执法过程中运用行政权来保障人权，应当贯穿于政府的全部行政理论和实践中。再次，规范行政行为的权力和责任边界。没有边界的自由不是真正的自由，权力也是如此，规定行政权的权力边界，对行政权的权力与义务进行廓清与厘定。具体来说，不越权的“权”应当包括宪法、法律、法规以及宪法法律授权行政机关制定的规章等，如行政机关在使用“权”的过程中，当人权和执法权发生冲突，行政机关以及执法人员首先要做的就是找到其行使行政权相应的法律依据，即行政执法者应当对自己的行政行为合法与否承担举证责任，而不能要求行政相对人提供证据来证明其行为是否合法。行政机关必须具备这种最基本的权责统一的观念，否则，必然会导致其行政行为出现的任性妄为、率性执法的现象，而这种行政行为的主观性、随意性必然导致行政权对人权漠视，甚至出现肆意践踏人权的严重后果。

（三）行政执法中自由裁量权的规制

行政权的人权保障功能除了要遵循合法性和正当程序的原则之外，还必须遵循合理性原则和适当比例原则，体现在执法过程中主要是执法的自由裁量权的平衡。行政自由裁量权简单来说就是政府行政机关在宪法法律授权下，行政行为的行使在规定的范围有选择余地的处置权利。笔者认为，自由裁量权直接体现着行政机关的执法素质和执法能力。自由裁量权的规制不是消除自由裁量权，而是通过法律控制以及行政行为的规制使自由裁量权能够运行在合法合理正当的轨道之上。行政权运作中自由裁量权的既有合法性又有合理性，是行政权的人权保障功能得以实现的一个重要的衡量指标，也是行政相对人对行政权认同的一个重要的内在条件。行政权行使过程中的自由裁量权应以人权的保障为其自由裁量的明确界限，行政机关在行使自由裁量权时必须是在行政法明文规定和明确的法定程序严格行使，同时行使时必须遵循合理性原则进行。

（四）增强行政执法人员以及行政相对人对人权的确信和信仰

人权保障和人权实现的真正的不竭动力之源是人民大众普遍对人权的共同旨趣和不懈追求，从而是人权信念和信仰在现实生活中得以充分的常识化，进而成为人们普遍的思维方式和价值观念，在人权得到人民一种持续而普遍的诉求的同时，一个国家或者社会也会逐渐形成一种恒久而稳定的由常识和惯例坚强支撑的传统、习惯。使每一个人都自觉的把人权观念深烙脑海，成为人类所在的这个世界上基本观念。这样，行政机关会更加谨慎行使手中的权力，公民也会更加呵护自己的权利，进而增加对政府行政权的认同与尊重，从而实现二者之间的良性互动。