日照侵权纠纷行政调解机制适用

一、日照侵权纠纷的现状

近年来，因建筑物遮光造成的日照侵权纠纷在中国各大城市日益增多，正在上升为一种新类型的法律纠纷。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》的数据：从2001年到2009年的8年之间，我国城镇人口由48064万人增长到62186万人，累计增加14122万人；城镇人口占当年总人口的比例也由37.7%增加到46.6%，增长了8.9个百分点。[1]而用于城市建设的土地却是有限的，土地供应严重不足，建筑密度和高度迅速增加，日照侵权纠纷大量发生。这些纠纷造成的社会影响巨大，也引起媒体的高度关注。既给受害方带来巨大权益损失，也给政府规划部门带来大量繁琐工作，增加了司法成本支出。从实践中发生的日照侵权纠纷看，数量最多、最复杂的当属城市规划中的日照侵权纠纷，此类纠纷既涉及民事侵权问题，又涉及行政许可问题，兼具民事和行政性质，法律关系复杂。而我国国家和地方关于日照侵权纠纷的法律规定不够完善。关于日照侵权的性质、侵权认定、赔偿标准等关键问题均无统一法律依据，各地法院裁判此类纠纷时适用标准难以统一，甚至无法可依，各地法院判决结果差异巨大甚至大相径庭，不能使当事人信服，很难彻底平息纠纷。因此，在法律规定不健全条件下，探讨如何解决已发生的日照侵权纠纷，是紧迫和现实的选择。

二、日照侵权纠纷中适用调解的必要性

日照侵权纠纷解决方案主要是判决和调解。作为两种常见的纠纷解决方案，判决和调解各有利弊。判决是法院严格依据相关法律进行的，具有很强的刚性，非黑即白，对具体案件，法官或法院必须体现出一种鲜明态度，给出一个倾向性意见；而调解包括民间调解、行政调解和诉讼调解，是在各方当事人自愿的情况下，在相关部门主持下，在不违反法律规定前提下，当事人相互之间进行的利益协调。与判决相比，调解具有“自愿性、和解性、协商性、开放性、灵活性、保密性、高效性和成本低廉等比较优势。”[2]可见，调解作为纠纷解决方式，更具柔性，案件解决空间大，通过当事人自愿、充分的协商、相互的妥协，更容达成相互谅解，如果运用得当，更易实现案结事了。基于判决和调解两种方式的特点，笔者以为，对于日照侵权纠纷，其更适于用调解的方式解决，原因如下：

（一）日照侵权纠纷涉及利益主体多，法律依据不完善，判决结果难以服人

一般来说，日照侵权纠纷涉及三种利益主体、三种法律关系。见表1、表2：三种利益主体，即代表城市发展利益的建设规划部门（下面用A代替）；代表商业利益的房地产开发商（下面用B代替）和代表公民个人利益的采光受侵害的业主、相邻权人（下面用C代替）。三种法律关系，即A与B之间的行政许可关系；B与C之间的民事侵权关系；A与C之间的行政许可关系（涉及第三人利益的行政许可）。在这一复杂的相互关系中，作为房地产开发商的B向作为建设规划部门的A申请建设工程的行政许可，取得合法手续，进行房地产开发，但经过行政许可的合法建筑却侵犯了作为相邻权人C的采光权。在此过程中，A按照法律、法规和各项技术规范进行城市规划，目的是在有限的空间内对城市的未来进行合理布局，代表的是城市的发展利益，也可理解为一种公共利益；B经过行政许可进行工程建设，目的是取得商业利益，并使之最大化；C则是受害者，其日照权益因以上的行政许可行为而受到侵害。上述三种利益之间冲突剧烈，尤其在侵权建筑已经建成，纠纷进入到高潮阶段，即诉讼阶段后，此类纠纷因民事、行政交织，其表现形式极其多样化。例如，A的行政许可形式合法，则A依法不应承担责任，B则声称有A的许可，是“合法”开发”，何来侵权？但C的日照权却被“合法地”侵犯，C利益受损，却得不到赔偿（或“补偿”），自然不服判决。个案中还会出现其他多种表现样态，这与此类纠纷利益主体多、法律关系复杂有关。而且，由于涉及日照侵权纠纷的理论研究和法律规定很不完善，例如，关于日照权益的性质，就有“不动产相邻权”[3]、“采光人格权”[4]、“采光役权”[5]等理论学说；关于日照侵权的认定，究竟以日照间距为标准还是以日照时间为标准还是两者兼具，是否符合建筑日照标准就不侵权？日照时间和日照间距的实际测算如何进行？关于赔偿额（补偿额），是以受侵害房屋的价值贬损为标准，还是以因被遮光而增加的煤、电等能源的消耗为标准，是否应考虑受侵害业主的精神损害赔偿等问题，现行法律规定要么不统一，要么不明确。比如我国《民法通则》、《物权法》等只是规定日照权益应受法律保护，但如何认定日照侵权、侵权赔偿数额等均没有明确的法律依据，建设部的技术规范规定亦不明确，且各地地方标准不一，可操作性差。致使法院判决缺乏权威性和说服力，很难做到辩法析理，以法服人，往往不能息讼止争。在这种情况下，若能充分发挥调解的比较优势和功能，在当事人自愿的情况下，在既认事实的基础上，在纠纷进入诉讼程序前的萌芽和发展阶段，相关行政机关就以调解方式介入，使各方当事人达成比较一致的意见。通过调解结案，矛盾冲突可能就不会加剧，也可能就不会发生诉讼，这将为社会节约大量的成本，取得多方共赢的结果。

（二）日照侵权纠纷数量众多，法律关系复杂，技术性强，诉讼成本高

近年来，日照侵权纠纷越来越多，从大城市到中、小城市，已逐渐成为一种常见、多发的纠纷类型；而且如前文所述，日照侵权纠纷法律关系复杂，既涉及行政法律关系，又涉及民事侵权法律关系，案件往往要经过行政诉讼、民事诉讼，每种诉讼再经过一审、二审，当事人还可能申请再审，诉讼的经济成本、时间成本非常高昂；日照侵权纠纷还涉及建筑、城市规划等专业知识，技术性强，如建筑的间距标准、日照标准的确定，日照侵权的认定往往还要做实地测量、鉴定，且因为各地气候条件的不同，涉及采光的标准不仅有国家标准，还有很多地方标准等等。上述因素导致日照侵权纠纷诉讼成本高，不但当事人难以承受，法院也增加讼累。更为重要的是，即便所有程序走完，纠纷最终也未必能彻底解决，即使“息讼”，也难以“止争”。与之相比，调解不仅可在较短时间内、花费较低成本解决纠纷，而且更为彻底，更能有效地“止争”，更能契合建设和谐社会的理念和原则。

（三）日照侵权纠纷涉及大量群众利益，容易导致群体事件，社会影响大

从实务中来看，日照侵权一旦发生，往往涉及大量业主，比如一栋楼上连续几个楼层的业主甚至整栋楼、整个小区的业主。他们往往会共同提起诉讼，维护自己的权益。如2001年发生的“深圳阳光权第一案”，由于规划许可的建筑“深圳市园岭社区服务中心大楼”距“国城花园”业主的大楼仅12.81米，如其建成，“国城花园”绝大部分业主采光权将受影响，于是，“国城花园”500多户业主将国土规划局诉至法院。[6]而且日照权益涉及人的切身生活利益，解决不好，往往会引发不断地上访、申诉等，在给权利人的合法权益造成损害的同时，也给社会造成不良影响。如北京宣武区的12户居民因住宅被商铺遮挡，终日不见阳光，为了维权，从1996年到2009年的13年里不断地诉讼、上访，问题依然得不到解决。[7]近年来，类似报道时常见诸报端，社会反响极大，不仅受害人权益无法保护，也给社会增加了讼累。若能通过调解解决这些纠纷，则更容易做到案结事了，消除社会不良影响，减少构建和谐社会的阻力。可见，与判决相比，调解对日照侵权纠纷的解决更具优势，因而是必要的。而在民间调解、行政调解和诉讼调解三种具体的调解方式中，由于日照侵权纠纷中行政因素的大量存在，行政调解在日照侵权纠纷的解决中理应发挥更大作用。因此，本文将重点从行政调解的角度给出具体适用方案。

三、行政调解机制在日照侵权纠纷中的具体适用

在诉前阶段，建设、规划主管部门应主动、提前介入，以行政调解方式解决纠纷。日照侵权纠纷一般均涉及建设、规划部门，且纠纷往往以行政诉讼开始，而涉嫌侵权的“合法建筑”正是在规划部门审批下产生的，建设、规划部门在日照侵权纠纷中具有双重身份，既作为纠纷一方当事人，又作为国家行政机关，其有权力更有义务解决纠纷。而且，建设、规划部门拥有纠纷解决中的技术优势和特长，更利于纠纷解决。具体来说，在纠纷的萌芽阶段，即土地、建筑规划方案尚未公布，或者虽已公布但尚可修改的阶段，侵权建筑尚未动工，只是在利益即将受侵害的民众得知日照权可能被侵犯的事实后，可以通过建设、规划部门的介入，或者通过技术手段，调整土地、建筑规划图，避免遮光发生或减少遮光范围，从而避免或减少纠纷，此为最佳方案；或者在建筑、规划部门主持下，使侵权方和受害方达成赔偿（补偿）协议，解决纠纷。而且，在此阶段，建筑、规划部门对于纠纷解决具有不可推卸的法律责任。《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。……”《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定“：行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：

（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；

（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；

……”可见，建筑、规划部门在规划阶段就应该依法向相关公众公开相关信息，听取公众意见。另外，我国《行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。……”日照侵权纠纷中侵权建筑的审批建设依法属于行政许可事项，直接涉及申请人房地产开发商与采光权人之间重大利益关系，故建筑、规划部门在作出行政许可决定前，应当告知利害关系人享有要求听证的权利。立法机关之所以有上述详细的法律规定，就是为了将矛盾提前化解，减少此类纠纷的出现，避免侵权建筑成为既成事实而使矛盾激化。如果行政机关在行政许可过程中未依法履行上述相关程序，则有义务在其职权范围内依法对纠纷进行调解，以化解纠纷。在纠纷的发展阶段，即土地、建筑规划方案已经确定，无法再修改，且遮光建筑已经动工或在建造过程中，此时拆除遮光建筑既无依据又不合理，最好的解决方式就是在建筑、规划部门的主持下进行调解，使开发商和被遮光的受害人达成赔偿协议，以平息纠纷。在纠纷的高潮阶段，即纠纷进入诉讼程序，此时起主导作用的就是受诉法院，在此阶段，主审法官可以在庭审的前、中、后各个阶段，在查清案件事实的基础上，通过诉讼调解的方式解决纠纷。但即使在此阶段，行政机构还可以继续发挥其应有作用，在当事人之间进行调解，促使当事人之间达成和解协议结案。当然，在这一阶段，行政调解发挥作用应以不干扰正常司法活动为限。

四、结语

鉴于日照侵权纠纷的性质和特点，在日照侵权纠纷的解决中适用行政调解机制，既符合我们建设和谐社会、营造和谐诉讼环境的要求，又能够切实有效解决纠纷，减少和化解社会矛盾，因此，应该努力扩大行政调解机制在日照侵权纠纷中的适用范围和力度，更好地息讼止争。同时随着我国法治化进程的进一步推进，涉及日照侵权纠纷的法律依据必将进一步完善，届时，日照侵权纠纷的解决将能更加有法可依，但即便如此，对于日照侵权纠纷的解决，调解比判决更易让人接受、更能有效化解纠纷，法律的完善也能让行政调解工作更加有法可依。随着中国城市化的进一步加快，在愈来愈多的日照侵权纠纷中适用行政调解机制，必将具有更加广阔的空间和发展前景，也必将能够为和谐诉讼环境的建设开创一片新的天地！