行政法视野下公益诉讼制度

20世纪以后，随着商品经济的迅猛发展，公权力的无限扩张，公共利益受到行政权侵害的可能性日益增大，公益诉讼正是在这样的历史语境中步入人们的视野并逐步受到关注。基于行政权的无孔不入和行政侵权问题的复杂，公益诉讼由原初的刑事、民事领域逐步渗入到行政领域，形成了独具特色并具有鲜明风格的行政公益诉讼制度。行政公益诉讼制度的建立对社会秩序的稳定和社会关系的运行起到了“减震器”的功效，这项制度对于预防甚至减少民众与政府间的对立状态，对于保障人权、促进民主、弘扬法治起着无法估量的作用。本文将从行政公益诉讼的概念着手，探讨其域外经验、理论基础等若干问题，并希望拙文对我国行政公益诉讼制度的构建有所助益。

一、行政公益诉讼及其相关概念梳理

（一）公共利益的涵义公共利益是一个“罗生门”式的概念，这一概念从诞生之初在中外学术界便引起了广泛的争议，迄今为止还没有人给它下过一个公认的定义，诚如有学者说的那样，公共利益本身不能被界定而只能被描述。我国古代便有公共利益涵义的雏形，“是以一人则一义，二人则二义，十人则十义。其人兹众，其所谓义者亦兹众。”西方法学家对于什么是公共利益也有诸多不同观点，如边沁认为“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益总和。”庞德认为公共利益是“包含在一个政治组织社会生活中并基于这一组织的地位而提出的各种要求、需要或愿望。”通过以上分析可以看出，公共利益（publicinterest）的概念极具抽象性，因此要对它进行界定有相当大的难度。笔者在此也无意对公共利益进行准确的界定，只是对其特征进行描述。公共利益最突出的特点在于其内容的不确定性，这种不确定性又表现在利益内容的不确定性和受益对象的不确定性两个方面。

1.利益内容的不确定性。德国学者WalterKlein将利益界定为主体对客体所享有或主体与客体的二者关系或主体与客体间所形成的某种价值判断。这实际上将价值与利益紧密相连，由于价值及利益是弹性的、浮动的概念，由一些判断要素所决定，并与人们自身的好恶感觉息息相关，正如耶律纳克所言：利益这一概念“含有不确定性，因此，既不限于物质上的利益，也及于形而上属于理想式的利益，如文化、风俗及宗教等等利益皆包括在内。”

2.受益对象的不确定性。由于公共利益与其相似概念民众福祉、社会利益等概念很难区分，因此，公共利益概念最复杂的特征就表现在受益对象的不确定性上。早在1884年，洛厚德在《公共利益与行政法的共同诉讼》一文中便提出，公共利益是任何人但不是全部人的利益。他提出地域基础说，即以地域作为界定人群的标准，这个地域空间就是以地区为分野，多以国家为限。德国另一名学者纽曼将公共利益分为公共和利益两方面。他将利益分为主观利益和客观利益，主观利益是指团体内各个成员间的利益；客观利益是指超乎个人利益所具有的重大意义的事务、目的及目标。公共利益亦可分为两种，一种是开放性状态，不封闭也不专为某些个人所保留，任何人均可主张；另一种是国家或地方自治团体所设立，维持其设施的职能。纽曼对公益的理解符合现代宪法理念对公益的认定。他的这种观点至少有两点令人思考：第一，公共利益受益人的不确定性。以利益的效果所涉及的范围，即以受益人之多寡决定公益是否存在。这是公共利益在数量上的特征。第二，将国家任务作为判定公益的要素。“客观公益”是借助国家权力以及信赖公权所完成，强调公权力是实现公共利益的手段。

（二）公益诉讼与行政公益诉讼公益诉讼肇始于古罗马。公益诉讼是和私益诉讼相对应的概念。在古罗马时期，其程式诉讼便有了公益诉讼与私益诉讼的分野。总的说来，公益诉讼是指私人对危害社会公共利益提起的诉讼，除法律有特别规定外，市民均有权提起；私益诉讼是指私人基于个体利益提起的诉讼，仅具有利害关系的人才有权提起。公益诉讼虽早在古罗马时期就已产生，但直到20世纪才在有关国家的法律制度中得以确立。目前学界对公益诉讼的含义认识也并不一致。有学者认为，公益诉讼是指“国家、社会组织或公民个人以原告诉讼主体资格，对侵犯公共利益的行为，向法院提起民事或行政诉讼，通过法院依法审理，追究法律责任，回复社会公共利益的诉讼制度。”公益诉讼是法院依法处理违反国家利益和社会利益的活动，是法院在当事人及其他诉讼参与人的情况下，按照专门的司法程序，依法对个人或组织提起的侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理与判决，以处理违法行为的活动。

还有学者认为，“公益诉讼是指公民为维护公益，就与自己权利及法律上无直接利害关系的事项，对行政机关的违法行为提起的诉讼。”笔者认为，公益诉讼是指对于违法侵犯社会公共利益的行为，由与之无法律上利害关系的普通公民和其他组织或国家法律监督机关向法院起诉，由法院依法定程序进行审理的活动。其中前一类诉讼称为民众诉讼，后一类称为民事公诉和行政公诉。由此看出公益诉讼有两个突出特点：一是强调了公益诉讼的公益性质，即具有起诉资格的原告与被诉的行政行为并无直接的法律上利害关系。二是确认了国家法律监督机关在维护社会公共利益上的原告资格。行政公益诉讼是指当行政主体的违法作为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法院允许无直接利害关系人为维护公益而向法院提起诉讼的制度。

行政公益诉讼具有如下特点：

1.诉讼标的的公益性。行政公益诉讼保护的是社会公益，有的诉讼也可能牵涉到起诉者的私益，但行政公益诉讼重在保护社会公益，凡违法行政行为侵犯公共利益均为行政诉讼的可诉对象。

2.起诉主体的广泛性。行政公益诉讼的起诉人资格不只局限于直接利害关系者，与本案无直接利害关系的公民、法人和其他组织甚至是国家监督机关也可构成。

3.公益诉讼的预防性。行政公益诉讼并不必然要求公共利益侵害的发生，只要有相关证据证明有发生公共利益损害的可能性就可提起诉讼，如此将大量的公共利益损害消灭于萌芽状态，即以较小的司法成本支出保护更大范围的社会利益，符合经济理性人的价值判断，充分地做到了防患于未然。

二、行政公益诉讼的域外考量

英国在诉讼资格问题上，英国最初“只给有足够资格的诉讼当事人以救济，这历来是获取救济的重要限制。”之所以这样规定主要基于这一考虑：救济与权利二者密切相关，只有那些自身权利受到影响的人才有权获得救济资格。除此之外，任何人都不具备这种必要的资格。此后，伴随着政府权力与裁量权的扩张，公共利益与私人利益的矛盾日益突出，行政法在相当程度上突破了私法的范围，一味恪守“足够利益”原则显然已不能适应社会发展之需，诚如韦德爵士所言：“法官过去本能地不愿意放松有关地位问题的规定，他们害怕这样做会‘打开闸门’，法院将被诉讼所淹没。

他们害怕没有个人权利争议的各方当事人也不能把案件的辩论进行的美好。但最近，这种本能已被另一种情绪所取代，法律必须给没有利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能够有资格反对这种不法行为。”英国法上的调卷令与禁止令主要与公共利益有关，只有在公共利益与个人利益一同遭受损害的情况下才有权请求颁发禁止令。除此之外，只有检察总长才能维护公共权利，而法院必须遵守这种“基本规则”。在起诉资格上，调卷令和禁止令似乎排除了诉讼资格的要求，这已成为一种广泛的原则，这说明了“法律以公共利益为依据，朝着承认人民行动要素的方向已经走得很远，就像它在使用强制令与相关人的关系问题上所做的那样。……依靠这样的手段可以为一个真正有冤情但从法律角度有属于冤枉的公民找到一种救济办法”。