权力行政司法机关监督立法论文

编者按：本文主要从我国对行政立法的监督；我国在行政立法监督方面的不足及原因；我国对行政立法监督的完善——逐步引进司法审查制度进行论述。其中，主要包括：行政立法是行政主体做出的对不特定行政相对人的权利义务具有重要影响的抽象行政行为、对行政立法的一般限制、权力机关对行政立法的监督、行政机关对行政立法的监督、司法机关对行政立法的监督、人民法院审理行政案件、裁决行政争议要参照行政规章、权力机关对行政立法的监督的不足、行政机关对行政立法的监督的不足、司法机关对行政立法监督的不足、司法审查是法院监督行政机关遵守法律的有力工具、从审查我国的行政规章的合法性开始，由行政法庭来操作等，具体请详见。

行政立法是行政主体做出的对不特定行政相对人的权利义务具有重要影响的抽象行政行为，但行政主体在实施过程中又往往远离行政相对人。因此，为了保证行政立法的合法性，使行政立法尊重行政相对人的合法权益，有必要对行政立法进行全面监督。但是，行政法学上的监督必须是具有法律效力的监督。没有法律效力的批评、意见等只能作为法律监督的一个环节，舆论监督和社会监督，只是法律监督的源泉和动力，不是法律监督本身。对行政立法的监督，既需要事前的监督，也需要事后的监督。在西方国家，对委任立法(行政立法)的事前监督主要有听证制度、备案审查制度；事后监督则主要为司法审查(即行政诉讼)。在我国，对行政立法的监督目前主要通过权力机关、行政机关和司法机关进行。

一、我国对行政立法的监督

(一)对行政立法的一般限制

为防止行政立法权滥用，授权法律法规等必须具体明确地表示授权目的和授权事项，明确限定行政机关立法的范围和程度。特别是授权制定创设相对人的权利和义务时，要求授权法以明文规定授权范围。

此项规定严格来说属于对行政立法的事前监督。授权法律及法规是行政立法的依据，在行政立法行为实施前对此行为作了各方面的限制，有利于行政立法行为的规范，一定程度上防止其违法或不适当。同时，他们也应合法并且不得与宪法及其上位阶法相抵触。

(二)权力机关对行政立法的监督

此类监督，既可以是事前监督。又可以是事后监督。事前监督主要是针对授权立法。无论是授权行政机关进行创制立法，还是进行执行性立法，都应该严格规定授权立法的目的、性质和范围，不是进行笼统的、无限制的授权。无限制的授权就会颠倒权力机关和行政机关的法律地位，导致行政专横。严格的授权法是权力机关对行政立法进行事前监督的最重要的形式。权力机关对行政立法事后监督的主要形式是审查行政立法行为，撤销与宪法、法律相抵触的行政法规或规章。事后监督既可以针对授权立法，又可针对职权立法。

权力机关对行政立法的监督，有其优势所在。权力机关的主要功能是立法，它精通立法的各项要求，能辨别立法的合法性和适当性。对于其事前监督来说，权力机关由于立法工作比较繁忙，不可能各项立法活动都由自己进行，所以它会授权其他具有相应立法权的机关立法或委托其他机关立法。在行政领域，权力机关有时会授予具有相应立法权的行政机关或其他行政机构进行立法，由于权力机关具有立法经验和立法技术，所以其授权其实是严格按照法定程序进行的，并且其授权的内容合法。而对于其事后审查，《宪法》第67条第7项的规定：全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规。对这里的“抵触”不应仅仅理解为内容与宪法、法律不一致，还应理解为行政法规在指导思想、基本原则即制定权限上违反宪法和法律的基本要求。

(三)行政机关对行政立法的监督

上级行政机关对下级行政机关行政立法的监督。上级行政机关有对下级行政机关的监督权，根据行政隶属关系，上级行政机关有权撤销下级行政机关违法或不适当的规章，还有权改变下级行政机关不当的规章。

行政领域专业性和技术性强，所以部门内部的监督具有一定的合理性和优越性。并且行政行为具有很强的针对性，行政机关间又有着隶属关系。所以对于行政立法监督在行政部门内部很好把握和进行。若国务院发现其各部、各委员会的命令、指示和规章及地方的命令和决定不适当时可以给予改变或撤销。以此类推，省、自治区人民政府有权撤销或改变所辖省会市、较大的市的人民政府制定的规章。这种撤销或改变的主要条件是该规章与法律、法规及省、自治区人民政府的规章相“抵触”。

(四)司法机关对行政立法的监督

人民法院对行政立法的监督。虽然《行政诉讼法》将抽象行政行为排除在受案范围之外，相对人不能单独对抽象行政行为提起诉讼，但并非不准相对人在提起对具体行政行为的诉讼中，对相关抽象行政行为的合法性提出异议，法院应首先审查抽象行政行为的合法性，因为合法的抽象行政行为的存在是做出合法的具体行政行为的前提。

人民法院审理行政案件、裁决行政争议要参照行政规章，通过审查，如果认为相应行政规章违法、越权或违反法定程序和法定形式，虽然不能宣布抽象行政行为无效并予以撤销，但可以向相应行政机关或上级行政机关，或者人民代表大会提出撤销或改变的建议。人民法院可以不适用与宪法、法律和行政法规相抵触的行政规章，而直接适用法律或更高层次的合法抽象行政行为。这也是对行政立法的有效的监督形式，并且通过其具体的审判活动，有利于维护法制的统一性。

二、我国在行政立法监督方面的不足及原因

我国实行的行政立法监督制度和措施在很大程度上是符合我国国情的，并起着积极的作用。但随着社会发展，特别是市场经济和民主政治的发展，其制度和措施的弊端和不足日益显现。主要是某些制度及措施力度不够，不能有效解决问题。在一定程度上可以说，我国对于行政立法的监督只是一种形式上的监督，这种监督不公正、不公平。从而产生了一些瑕疵行政立法：如越权行政规章、弃权行政规章、违法规章、侵权规章和不当规章等。

(一)权力机关对行政立法的监督的不足

权力机关由于在行政领域内，其专业性和技术性很强。而其组成是各行各业的代表，文化水平参差不齐，具有专业知识的人较少，根本无法胜任对行政立法的监督；虽然近年来权力机关设立了一些专家组，但是由于行政立法是随着实践不断发展的，并且有些具有地方特色，是因地制宜的，其针对性强，所以我国对于行政立法的监督是表面的，不能真正的起到作用。

(二)行政机关对行政立法的监督的不足

行政机关之间是具有隶属关系的，我国又是具有二千多年封建文化的国家，不可避免地存在一些封建残余，改革开放以来资本主义一些腐化思想传人中国，为了追逐个人利益，有些行政机关产生包庇行为或是官官相护的现象，给其工作带来了阻碍，从而工作低效率、成效小。再者，行政机关会从自身利益或自身的角度出发对行政立法监督，这种监督可以称为自省式监督，效能会因行政机关部门利益保护大打折扣。这种情况下，行政立法监督，不会产生实质作用。

(三)司法机关对行政立法监督的不足

司法机关监督主要是法院对行政立法的解释、认定和适用。我国法院对行政立法的司法审查并没有直接的宪法根据。

针对我国在行政监督方面存在的弊端和不足，我们应认真研究，找出解决方法，使我国的行政立法监督更加民主科学。

三、我国对行政立法监督的完善——逐步引进司法审查制度

西方大多数国家实行司法审查制度。在美国，司法审查指法院审查国会制定的法律是否符合宪法，以及行政机关的行为是否符合宪法及法律。

司法审查是法院监督行政机关遵守法律的有力工具，没有司法审查，行政法治等于空话，个人的自由和权利就缺乏保障。行政活动的监督中，司法审查是最主要的监督方式，因为它是一种经常性的、局外的、有严格程序保障的、具有传统权威性的监督，司法审查也是最受英美社会信赖的监督行政活动的方式。司法审查不仅在实际应用时可以保障个人的权益，而且由于其存在给行政人员一种压力，促使他们谨慎行使权力。司法审查所以必要，不只由于保障个人权益的需要。也是统一法律适用的需要。我国应建立符合国情和司法实践的司法审查制度。这是我国司法监督的发展趋势。司法审查相对于我国的行政立法监督更具民主性，更符合法治的要求，更具公正性。可以从审查我国的行政规章的合法性开始，由行政法庭来操作，或设立相应部门，借鉴西方国家的做法，尤其是美国。当然这是一个长期和庞大的工作，需要我们在理论和实践中不断探索。

但是司法审查只是监督行政活动的方式之一。我们要在引进和完善我国司法审查制度的同时，不断发挥我国原有的行政立法监督制度的优点，不断改进其不足，并使其能与司法审查分工合作，使各个监督制度和措施发挥其最大效能，使我国的行政立法日益完善。

参考文献

[1]崔卓兰、于立深：《行政规章研究》，吉林人民出版社2002年版。

[2]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社2001年版。

[3]张正制主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2000年版。

[4]王明扬：《美国行政法》，中国法制出版社2003年版。