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行政关系调整的富阳与顺德大部制比较研究

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大部制改革作为行政机构改革的重要方向,中央“顶层设计”后,地方做出多样试点。概括起来主要有三种模式,第一种是职能统合型大部制,如深圳等地,第二种是跨部协调型大部制,如杭州富阳市,第三种是党政联动型大部制,如佛山顺德区。在县区级政府的大部制改革中,富阳和顺德是两种典型的代表,尽管改革的侧重点各有不同,但两者所展示的两种大相径庭的大部制改革模式,值得深入比较和研究。

1富阳与顺德的大部制改革实践

1.1富阳模式

富阳市是杭州市下辖的一个县级市。2007年初,富阳市出台了《中共富阳市委关于建立市四套班子重大事项协调运作机制的意见(试行)》和《中共富阳市委富阳市人民政府关于建立和完善市政府工作推进运作机制的意见(试行)》,把四套班子分工负责与合作共事结合起来,把现代政府统筹整合理念与现有的部门分工体系有机地结合起来。这套机制,富阳把它称为“5+15”运作机制。“5”,指从四套班子层面,建立工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组、决策咨询委员会、监督管理委员会5个机构。其中,3个领导小组是市委重大事项议事机构,只议事不决策,决策仍由市委常委会或市委常委扩大会议乃至四套班子联席会议行使。决策咨询委员会是全市重大事项的决策咨询机构,由人大、政协牵头,市内外专家组成。监督管理委员会整合全市各类体制内外监督资源,实现事前事中事后全过程、全方位监管。“15”,指从政府层面,建立计划统筹委员会、规划统筹委员会、公有资产管理运营委员会、土地收储经营委员会、体制改革委员会、社会保障委员会、工业经济委员会、环境保护委员会、重大工程建设委员会、城乡统筹委员会、社会事业发展委员会、现代服务业发展委员会、招商委员会、信息化工作委员会、运动休闲委员会等15个专门委员会(简称“专委会”)。富阳专委会组织结构[1]如图1所示。“专委会”的性质是富阳市政府的统筹协调执行机构,它不是一个有形的大部门,而是按照职能有机统一的思路,把各部门中相同相近的职能梳理出来,整合归类组成。专委会制度实行市领导牵头负责,各专委会都有一个牵头责任部门,其他部门协助和配合,各部门可以置于多个专委会下面,一个部门在一个专委会下是牵头部门,在另一个专委会下可能成为协助配合的成员部门。富阳专委会制度的权力结构模式如图2所示。

1.2顺德模式

2009年9月14日,广东省委、省政府批复《佛山市顺德区党政机构改革方案》,按照顺德区作为全省行政管理体制综合试点改革的要求,顺德区启动了以转变政府职能为核心,以优化组织结构、理顺责权关系、创新运行机制、精简管理层次为主要任务的党政群联动为主要特征的大部制综合改革试验工作。一是党政联动一起改革,深化完善大部门体制。这次改革对41个党政群部门和部分双管单位的职能进行了同类项合并和优化重组,整合组建16个大部门,形成“宽职能、少机构”的大部门体制。二是大力度打破垂直管理部门和地方管理部门的界限。把大部分原来省、市垂直管理的部门改为属地管理,并将相关部门划入顺德的大部门。三是创新行政运行机制,实现党政决策权、执行权、监督权既分工清晰又统一协调。实行决策权上移,由“四位一体”(党委、人大、政府、政协)的区联席会议负责全局性重大决策,由发展规划和统计局、决策咨询和政策研究室来研究制度、战略、规划和政策等重大问题;执行权集中由其他大部门和镇(街)来负责;监督权外移,由纪委(政务监察和审计局)及派驻各大部门的纪检组集中行使。四是精简管理层次,实行部门首长责任制。创新领导管理制度,设立副处实职的区政务委员职务,由区委常委、副区长和政务委员兼任16个大部门的首长,联席会议决策直接由大部门落实执行,减少管理层次和中间环节,实现领导分工专业化、决策执行扁平化[2]。

2两地大部制改革的几点比较

经济基础决定上层建筑,各地的社会经济状况各异,客观上要求与之相适应的行政管理体制,地方政府的大部制试点各有特色,这显示出各地对行政体制改革的不同诉求。从表1可以看出,虽然区域面积富阳市比顺德区大很多,但在人口规模和经济总量方面,顺德远高于富阳,两地不可等量齐观,从人均GDP来看,两地均属经济较发达地区。总之,顺德的市场经济较富阳更为发达,社会管理压力较富阳更大。表2充分展示了顺德富阳两地大部制改革的基本框架,从表中可以看出,顺德大部制改革比富阳大部制改革力度大很多,需要的配套和扶持政策相应也多很多。在人员分流上都选择了回避策略,以减少改革阻力。顺德改革可以概括为“动职能,调机构”,而富阳的改革是“动职能,不调机构”,由此带来行政关系调整的不同。

3综合评价

从以上比较可以看出,同为县区级政府的富阳与顺德大部制改革的主要相同点在于:一是改革的目标或初衷之一的减少职能重叠、部门扯皮、政出多门等弊端得以实现。富阳通过专委会的跨部门协调,以解决问题为导向统筹协调相关部门,提高了办事效率;顺德通过大部门综合履行行政职能,同样解决了“小部门”的沟通协调问题,至少是外部沟通得以内部化。二是都试图构建“决策—执行—监督”既相互制约又相互协调的权力运行架构(如表3所示)。富阳和顺德在这方面的改革思路基本一致。在决策权方面,顺德和富阳的决策权都实行了上移的做法,将原本分散在各职能部门的决策权上移到上级政府层面,同时,顺德的大部门首长和富阳的专委会主任都是市领导班子成员,决策确定后有利于大部门和专委会理解上层意图,决策意图得以更加科学的执行。在执行权方面,富阳虽有专委会下的一个部门牵头,多部门协同,但效率毕竟不如顺德一个大部门。在监督权方面,顺德打通了党政部门的界限,有利于加强党的领导,而富阳的监督管理委员会充分利用了体制内外的监督力量,二者各有千秋。二者的主要不同点在于,顺德做“加减法”,希望“形变促神变”,富阳做“乘除法”,希望实现“神变形不变”,换句话说,富阳通过虚设专委会这一管理层级来回避了机构调整的问题,由此带来二者的主要不同点有:一是行政关系调整的上下对接。富阳在行政关系调整方面回避了“上下对接”问题,无论是对上还是对下,均由原来的部门进行“条条”对接,不存在上下级政府的协调问题,而顺德由于精简了大量部门,在对上级政府的对接方面存在较多困难,加之上级“条条”部门的自身利益作祟,很大程度上影响了工作的开展。二是机构的灵活变动问题。由于富阳的专委会是虚设的机构,无“三定”问题,因而其可以自主地根据当地社会经济发展的情况进行变化,以此服务于当地党委和政府的中心工作,灵活多变;而顺德的大部门是实实在在的职能部门,其设置有严格的“三定”要求,不易作出变化。三是县镇关系①的调整。富阳的机构设置未变,县、镇之间的关系未打破,保持了原来的层级权力结构,利于发挥镇(街)的主动性和积极性;而顺德由于实行大部门体制,区领导担任大部门首长,大部门的行政级别高于原来的“小部门”,也就相应高于下面的镇(街),这就导致镇(街)在当地决策权方面的说话权变弱,不利于发挥镇(街)的主动性和积极性。综合来看,顺德的改革力度大,富阳模式相对保守,可以说,在现行条件下,富阳模式是顺德模式的一个过渡版。但要达成顺德模式所期待的理想效果,需要有良好的社会经济条件做基础,其中最主要的是要有发达的第三方组织能承接政府职能,否则政府职能不可能减少。职能不削减和合理设置,机构的设置则只是隔靴搔痒、有表无里。

4启示

从顺德与富阳这两个县级政府大部制改革的实践及其比较,可以得到的启示有:1)行政体制改革不应过于偏重行政机构调整。大部制虽然代表了今后行政体制改革的大方向,但在现实背景下,完全打破专业分工的部门结构是不现实的,尤其是在“条条”管理框架下,地方政府的机构调整必然带来上下对接的问题。富阳市的专委会制度较好地解决了这一问题,既能无缝隙对上,又能大部制(专委会)统筹内部资源,对内对外都是相对较明智的选择。而顺德的大部制改革,虽享受了较大的政策支持及自身大力的配套改革,仍难摆脱“上下对接”的困惑。2)基层改革创新中顶层设计的重要性。在“所有的行政机构都是相同的”这一隐蔽假设指导下,我国的行政系统呈现高度的“职责同构”。由此给地方的自主试点实践造成困难。如即使顺德通过适度超前的行政改革,试图调整政府与市场、社会的关系,不断简政放权,但政府公务员疲于奔命的状况没有得到根本解决。富阳试图通过专委会这一虚设机构回避机构调整与上下对接的问题,但富阳同样面临垂直管理机构难协调、虚设机构难做实的问题。如果不能从中央层面进行一些顶层设计,即使像顺德富阳这样地方先行一步的创新做法,也很难保证在“职责同构”的压力下不倒退回去。3)行政管理体制改革要以政府职能转变为先导。尽管现行行政管理体制改革通常以政府机构调整为主要抓手,政府机构调整通常又表现为机构精简,但机构精简不应成为衡量行政体制改革的标准。富阳的改革提供了一个不进行机构增减而化解官僚系统弊病的现实样本,其背后的逻辑便是行政改革以政府职能转变为出发点而不以机构调整为出发点。顺德不仅精简了部门数量,而且通过简政强镇、行政审批改革及社会体制改革等配套做法,都试图转变政府职能,为政府“瘦身”更“健身”。4)坚持因地制宜原则,大部制实现形式多样化。我国幅员辽阔,各地的社会经济发展水平、市场发育程度、发展传统存在较大的差异,不同层级政府之间也存在较大的差异。顺德、富阳为我们展示了两种不同的地方政府大部制改革样本,但大部制的实现形式应根据本地实情进行选择,不可盲目照搬其他地方的成功经验。同时,即使是在同一个政府系统内,大部制也可以采用多种实现形式,比如既可以采用职能统合的模式,在某些领域也可以采用专委会的形式(如环境保护委员会)。5)只要有一个相对宽松的环境,中国基层的创新活力似乎不可估量。顺德和富阳虽为两个中国最基层的政府层级,却创造了党政联动的“顺德模式”和专委会制度的“富阳模式”,成为中国县级政府行政改革的样本。在地方政府的实践中,还有深圳模式、随州模式、成都模式等等大部制改革,这些创新的做法都是在中央明确大部门体制改革方向后,地方政府主动进行的改革,可见,一旦有一个相对宽松的环境,地方政府的改革活力不断涌现。

作者:郭勇 单位:中共佛山市委党校

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