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院校学术权与行政权关联论述

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一、研究脉络

上世纪八十年代末期,我国高校教育管理体制研究和改革均一直处于停滞不前的状态,但是改革开放之后,我国与世界各国的联系日益密切,各种西方高校教育与管理思想的流入不断冲击着国内高校界,高等教育在国家现代建设和社会文明发展过程中的特殊地位决定了高校管理体制成为人们关注的焦点。有关行政权力与学术权力关系的研究最早开始于上个世纪九十年代。最初的研究开始发现高校中行政权力为主导带来了一些问题和弊端,但是对于解决这些问题的提出的方案都是对权力结构比较轻微的改动,没有从根本上改变行政权力的强势地位。一方面是由于学者对该问题的研究尚处于探索阶段,而20世纪50年代的高等教育改革之后形成的行政权力为主体的高校权力结构和管理观念根深蒂固,学者们也没有对这些问题长远的未来的影响有更深入的研究和认识;另一方面,当时处于改革开放初期,整个社会和经济体制还在转型阶段,原有的高校权力结构并未与社会和经济形式发生抵触,基本适应了社会发展的要求,而高校权力结构的行政化发展也尚未带来严重弊端,很多问题没有暴露并得到重视。

进入了二十一世纪以后,高校内行政权力与学术权力矛盾日益突出,高校权力结构行政化问题凸显并开始影响学校的人才培养和健康发展,在政府致力于向服务型政府转型的时候高校的权力结构已然无法适应社会和经济的发展要求。在这一时期,涌现出了大量的对高校权力结构特别是行政权力的弊端的研究,学者们提出的解决方案和思路也比之前一个时期更加丰富。这一阶段学者们开始对高校行政化带来的弊端进行挖掘,特别是对于高校行政权力泛化对高校发展的长期影响有了更深入的认识。如削弱和限制了高校办学自主权、行政权力垄断学术资源、高校机构臃肿效率低下,从长远影响来说行政氛围的加强削弱了偏离培养人才和科学研究的办学目标等等,高校行政化暴露出问题的数量波及的范围也越来越广,最终高校的权力结构将不适应社会发展要求,由此导致的高校权力结构的变革势在必行。高校行政化的根源在于高校权力结构的失衡与不合理,这一点已为学者们所认同。经过国际比较研究,结合我国国情和我国高校权力结构现状,对于高校权力结构行政化带来的问题的解决思路也开始有所突破,大部分学者的解决思路主要集中于弱化行政权力和强化学术权力两个主要方面。

进入2010年之后,《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的公布引导了我国对高校行政化改革研究的进一步深入,经过长时间的探索与研究学术界已经确定“去行政化”为高校权力结构变革的重要目标,仅2010与2011两年关于“去行政化”的研究论文就有236篇,超出之前所有相关研究论文一倍之多,现有研究普遍认同只有弱化行政权力、增强学术权力才能使高校返回学术为重良好发展的轨道上来。这一阶段的研究的焦点为“去行政化”,学者们对高校行政化与去行政化的基本概念都进行了讨论,尽管未有形成广泛而统一的认识,但是对两个概念的理解都不是停留在表面现象的解读,研究都没有否认行政权力在高校发展中的作用或者要求高校学术权力与行政权力完全划分。有学者理性的提出取消行政级别和大学的去行政化没有直接关系,最主要的还在于我们有没有一个严格按照高等教育法设立,有独立办学自主权,符合教育规律去办学的高校体制。基于对高校去行政化的深层次认识,针对行政化弊端产生的根源———高校权力结构的研究提出了更切实可行的措施,都是协调学术权力与行政权力的有效思路。以下就高校权力及其构成、学术权力与行政权力关系及其协调的主要观点进行总结。

二、高校权力的构成与内涵

(一)行政权力与学术权力的内涵

关于行政权力的内涵,学界有多种不同界定。有人认为,行政权力是依靠国家法律、政府意志、社会要求、学校规章等手段,形成的影响、支配高校内部成员和组织机构的一种权力形式[1];还有人认为,高校行政权力就是行政人员和行政机构所拥有的保障大学教育目标实现,保证大学教育方针和办学思想得以落实的权力,这种权力具有整体性、一元性和时效性等[2]。也有学者认为,行政权力是与职位相联系的制度化了的权力。高校中行政权力的主体主要是指行政机构及行政人员。其行政权力的作用方式是通过指示、指令、决议等,自上而下贯彻执行,具有一定的强制性[3]。学术权力是高校所特有的一种权力,这是大学内在逻辑的客观要求,目的在于传播知识和探求真理。国内学者对于学术权力的研究和界定更为广泛。当前国内学界对学术权力的界定大致有三种理解,第一种理解为大学中学术人员和学术组织所拥有和控制的权力,它强调的是学术权力的主体性特征,是最一般的理解,有学者认为“学术权力是指专家学者拥有的影响他人或组织行为的一种权力形式,它产生于学术权利及其民主形式,包括个人的学术权利及由享有学术权利的个人集合而成的组织的权利”[4];第二种理解将学术权力本质归于专业和学术能力,它强调的是学术权力的个体权威,是狭义的理解,例如,有学者认为真正的学术权力应该是某些学术权威因为自身的学术地位和学术成就及影响自发形成的一种学术魅力[5];第三种理解即为对学术事务的管理权力,它强调的是学术权力的合理性和合法性,这是对学术权力广义的理解,例如,学术权力“就是根据学术事务、学术活动及学术关系等的特点和规律对其施加的影响和干预力量,是学科规劝和管理技术的结合,是为了实现高等教育的目标而对其特定的管理对象进行的组织、协调和控制的权力,主要由学术民主管理权力和学术行政管理权力构成[6]”。本文认为,学术权力是由专家学者拥有的影响他人或组织行为的一种权力形式,其权力来源是科学真理和专业知识。

(二)高校权力的构成

高校中存在的权力是多种多样的,有管理权力、行政权力、学术权力、教师权力、学生权力、教辅人员权力、教学权力、科研权力、服务权力等等。对于高校的权力主要构成这一问题学者们的回答一直存在分歧,综合起来主要有二元权力观点、三元权力观点以及多元权力观点。我国学者普遍认为高校内部存在着“学术权力”和“行政权力”对立的二元结构,即两元权力观点;持三元权力观点的学者虽然肯定高校内存在着三种主要类型的权力,但对于除学术权力与行政权力外的第三权力并没有达成共识,有人认为高校治理中“传统的权力是行政权力和学术权力,其他权力受到压制”,而现在“市场权力”等分化出来“成为独立的影响力量”[7]。有些学者认为根据高校内部团体利益的差别,可分为三大权力主体即教师、管理人员和学生,由这三种权力主体派生出来三种权力类型,即学术权力、行政权力和学生权力[8]。多元权力观点的认识也尚未达成统一,有的观点认为,高校权力由行政权力、学术权力、政党权力、政府权力、市场权力组成。例如,在中西高校中,除了行政权力、学术权力和我国高校自1949年以来始终处于主导地位的政党权力外,还有来自中央和地方政府的行政权力以及来自社会的市场权力等[9];也有观点认为,高校权力分为政党权力、行政权力、学术权力、学生权力和外部权力。例如,有学者将国外高校的权力构成分为学术权力、行政权力以及学生权力,将我国高校的权力构成分为政党权力、行政权力、学术权力、学生权力和外部权力等。[10]产生上述三种权力观点差异的主要原因在于学者们对于理解“权力”与“权利”的概念的偏差,即没有将“高校所拥有的权力”及“影响高校的权力”加以区分。“高校拥有的权力”是指高校这一特殊主体,因为其特殊的社会价值而拥有的对其他社会主体的强制力量和支配量;而“影响高校的权力”是指进入高校影响高校办学行为的外部强制力量和支配力量,比如,政府权力和市场权力,其权力的拥有主体分别是政府和市场,而不是高校,就不属于高校所拥有的权力,而更多地属于“影响高校的权力”。[11]政党权力作为“高校拥有的权力”被很多学者划入高校权力结构当中,本文认为从权力目的与手段上来说政党权力虽然与行政权力并不相同,但是在社会主义条件下政党是具有特殊的地位和作用,政党权力和行政权力并没有像资本主义社会那样区别明显,因而不将政党权力作为独立的高校权力结构组成部分。学术权力与行政权力是最主要的高校权力构成,即高校权力结构为二元权力结构,在我国高校中学术权力与行政权力的模糊、错位和滥用,是出现两种权力越位或缺位的重要原因。因此很有必要清晰界定高校内行政权力和学术权力的基本内涵。

三、国内行政权力与学术权力关系的基本观点

基于高校内部的权力是行政权力与学术权力所构成的二元权力结构,随着对两类权力研究的深入,现在国内学界对行政权力和学术权力的关系形成了三大类:融合论、分立论和不对称论。

(一)融合论

1、两种权力的存在都有其合理性和局限性,而两者的功能是互补的。有学者明确指出,学术权力与行政权力是互补和协调的[12]。还有人认为,行政权力和学术权力的的共存,是大学发展的历史必然,学术权力本身的缺陷无法保证大学内部统一、高校地运行,而行政权力参与到大学中来恰好能弥补这个缺陷[13],换而言之,正是因为学术权力本身所具有的缺陷才使得行政权力参与到高校管理体制中来并日益占据主要的位置。2、两种权力主客体是重叠的,运行方式是交叉的。有人认为,我国高校学术权力与行政权力的关系是:重叠交叉———相互依存的共同体[14]。大学的行政职务由学术人员担任,学术事务和行政事务交织在一起而难以区分。不论是学术事务还是非学术事务,只要纳入行政系统的职责范围,就成为行政权力的客体。用行政手段管理学术事务,其权力行使的主体既是学术权力的主体,也是行政权力的主体[15]。3、两种权力在性质上是相似的,都是(行政法和宪法)法定权力[14]。

(二)分立论

1、两种权力是不同含义和性质的权力,具有各自不同的运行方式以及价值取向,行政权力与学术权力是具有相对独立性。两种权力的并存不能抹杀二者的区别,本质的不同决定了二者的独立性,也决定了二者的矛盾性[13]。从权力的产生、权力的实质和权力的作用时空范围等方面来看,行政权力与学术权力存在着必然的对立性。[16]2、两种权力存在矛盾的必然性。有人认为作为在同一个组织中运行的两种权力,大学学术权力和行政权力的联系是广泛的,但冲突也是难免的[17]。也有人认为,大学的学术权力和行政权力都有其自身存在的合理性和局限性,两者之间有不可避免的冲突[18]。但实际上,无论权力关系的历史演变还是现实表现都证明了价值观和工作方式已不再是两者冲突的唯一甚或主导因素。因为,现代大学权力关系所涉及的已远不止效率目标和学术目标那么简单,而是受到来自政治、经济、文化等更多的外部控制和影响,不仅具有明显的时代性,更增添了不少利益色彩。分立论和融合论都有一个基本的前提假设,即认为学术权力与行政权力是一对对称的概念,与不对称论是相对应的。同时,两种观点都明确强调了学术权力与行政权力的内在协调与相互关联。虽然分立论更多强调的是两者之间对立的一面,但也认识到了化解冲突、缓和矛盾的必要性与可能性。

(三)不对称论

有学者指出,学术权力与行政权力不是一对对称概念[8]。有学者也认为,实际上学术权力是对学术事务的影响力或学术事务管理的权力,与行政权力不是一个对称概念[19]。不对称轮这种观点认为行政权力和学术权力在理论上就是不对称的,基于不对称论的观点,行政权力和学术权力之间就不存在关系的争论。这是一种否定的视角解构了现有的关于两者之间关系的所有观点,换句话说,也就意味着可以重构两者之间的任何关系,协调共存就是其中的一种[20]。不对称论全面否定,彻底解构了现有的学术权力与行政权力之间关系的认识,即把学术权力与行政权力看作是一对非对称概念。[19]不对称论虽然对协调高校权力开拓了思路,但是从现实状况来看,我们认为高校的行政权力和学术权力同时是高校权力结构的组成部分,是相互关联、协调,相互制约并共同为学校的整体发展发挥作用[21];由于行政权力与学术权力的性质和权力主体等不同必然导致了两种权力的冲突,在一个组织内部同时存在两种强势权力时其冲突是在所难免,尤其在实际的高校管理中两种权力发生冲突时,某一权力发展过快或者过于强大会威胁到另一权力的发展,从而导致了整个高校权力的不稳定或者是畸形发展。加拿大学者许美德将“学校自治”和“学术自由”作为西方大学的基本价值取向,并指出其作为“历史遗产的组成部分被延续下来”,高校组织的意义首先应该是作为“专门化”和“学术性”组织,其次才是行政组织。高校又是与众不同的学术组织,因此,学术权力是附着在大学组织上的特有产物,尊重大学的学术权力就是尊重大学办学的规律,作为权利主体的高校应当是以学术权力为主的权力结构最符合教育和学校的本质。

四、行政权力与学术权力的结构现状剖析

虽然学者们认为在高校中学术权力应当发挥更主要甚至是决定性的作用,但是在我国,由于受计划经济的巨大影响,在大学内部管理中传统的行政管理模式并没有实质性的改变,行政职能泛化、行政级别分明,学术权力并没有发挥应有的作用。对于高校两权现状的主要问题学者们的观点主要有以下几点:

(一)行政权力泛化,学术权力弱化

我国高校行政权力泛化的现象比较严重。众所周知,20世纪50年代的高等教育改革之后,我国大学内部的权力构成实际上只有行政权力,也就是只有行政人员的行政权力,而无学术人员的学术权力[22],以行政权力取代学术权力的现象普遍存在。真正为大学所特有属性的学术权力成为了行政权力的附属,学术委员会、教授委员会等学术组织或者为行政权力所左右,学术事务的决定权力由行政权力所把持;或者被行政权力边缘化,无法发挥出其真正作用。由于这种不当的干预,学术权力逐渐被行政权力侵蚀,为行政权力渗透的学术权力也有了级别之分,学术事物的决定权、话语权以及学术资源的配置都为行政权力所把持。20世纪80年代之后,随着我国高等教育改革的深入发展,大学办学自主权的不断扩大,人们逐渐意识到了依据大学办学规律,发挥学术人员在大学办学中的作用的重要性,“我国大学的学术权力是在严密的行政权力体系下开始生长”。但是“在大学管理的实践中彰显学术权力毫无疑问将是一个漫长的过程,其开端应该是那些与学术人员最为密切的学术事务,如参与学校发展与改革的决策,教师资格审定标准的制定及教师资格的审定,教育与研究活动规则的制定等。”[23]

(二)行政权力和学术权力权责不清

这是行政权力能够代替学术权力管理学术事务的一个重要的因素,在两权之间没有明确的权责划分,从权力客体来看,对事务的属性的划分没有明确标准,行政权力是否越权也就没有一个实际的评判标准。从权力主体角度来看,高校中存在着行政岗位人员同时也是学术组织成员的现象,即所谓的“双肩挑”,在学术事务的决策中,这一类双重身份的人员就会为他另一个身份所影响,所占的立场可能会发生偏差,进而所作出的决策会带有行政色彩,此外,其他学者可能会顾忌双重人份者的另一个身份,而迎合权威或者领导的选择,最终的结果就是,学术事务由行政权力所左右,学术权力由行政权力代行使,真正的学术权力被忽略而无法发挥作用。

(三)学术权力市场化,行政权力官僚化、庸俗化

随着市场经济的发展,经济利益开始对学术活动侵蚀和支配,高校中的学术权力开始对自己和自己利益共同体进行保护,讲求学术权力的效益性,学术权力开始变得市场化。与此同时,高校的行政权力成为了高于学术权力的官僚权力,“讲人情、讲关系、讲利益”,不再以服务于高校运行和目标为主要任务,逐渐官僚化、庸俗化。[25]

(四)高校权力中心向上偏移

我国高校实行的是高度集中的党委领导下的校长管理负责制,学院院长和系主任虽然名义上由民主选举产生,但最终由校党委和校长任命,他们必须对学校最高行政长官负责,作为校长的基层行政权力代表,他们通常很少全面系统地关注普通教授的意见[26]。在大学三层级结构的管理体制中学校层次几乎集中了对学校所有事务的决策权。院系行政管理组织与党的组织分享权力,尽管它分担了很多的权力,但院系一级并不完全掌握对院系事务的完全的决策权,院系内的人事任用、专业设置、课程调整、教学计划编制、经费分配与使用、招生与就业等都主要由学校层次决定,院系所拥有的权力非常有限,而它实际上只是履行了一种咨询、参谋和执行的职能。[27]高校权力结构呈现出向上集中的“倒金字塔”型,基层的教授和学者的主动性和创造性都受到了忽视和限制,真正的学术权力应该在教授和学者手中,而他们的意见并未得到应有的重视,这意味着学术权力和行政权力都集中在了少数人的手中,高校的民主权力实现遇到了障碍。

五、协调行政权力与学术权力的思路

随着高校中行政权力的扩张和学术权力的弱化,我国的高校行政化日趋显著,而官本位和高校行政权力的使用不当使得高校权力结构弊端明显。高校对政绩与形象的追求,对规模、数量、速度,对大楼、大校园的追求已然完全压倒了对教育质量、教师和学生成长的关注。“去行政化”是现阶段解决高校权力结构失衡、协调行政权力与学术权力关系的一个主流改革思路。

(一)“去行政化”的提出与基本内涵

面对高校权力结构行政化带来的种种弊端,早有学者提出了高校去行政化的改革方案,而我国在新近公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中正式明确提出了逐步取消行政化管理模式,即高校“去行政化”。高校去“去行政化”这一概念在国内尚无统一概论,通过学者们的研究我们归纳为两点:一是高校外部的去行政化,即改变政府对学校管理的行政化倾向;二是高校内部的去行政化,从高校权力结构的角度来说,高校内部去行政化主要指高校要推进政校分开,管办分离,充分发挥学校教学委员会、学术委员会、学位委员会、职称职务评审委员会等由专家、教授组成的教育或学术决策组织的作用,逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式,这是今后推进高校管理体制改革的措施之一。也就是说去行政化并不是将现有的两元高校权力结构改革为只有学术权力的一元权力结构,而是改变现有行政化管理模式,高校作为一个庞大的组织机构需要有行政权力来进行管理。所以我们认为去行政化不是指废弃正常的行政管理,而是抛弃官僚作风习气,合理规范行政管理权限。

(二)“去行政化”的难点

高校去行政化的阻力主要来自于内外两大环境。从政府与高校的关系出发,在中国这个长期以“礼治”讲“等级”的社会结构中,大学作为一个社会组织“被行政化”有一定的历史根源。在中国教育史上,传统官学机构实行的是官师合一、政教合一,教师的任命和所教科目均由政府掌控。科举制度则主张学而优则仕,更是强化了教育领域的“官本位”意识。[27]建国后至今高校仍旧主要在政府的控制力量之下,政府的行政力量对于高校的干预是高校决策中不可避免的。摆脱政府的干预可能会使高校的发展脱离政治力量的控制,因而高校去行政化的外部阻力巨大,并非一朝一夕可以克服的。在高校内部一旦失去行政级别和行政权力可能将失去更多的信息和资源,特别是作为已拥有一定行政权力的高校内部人员并不会积极的配合推动去行政化进程的发展,这将使得去行政化在高校中的执行力度不够甚至于无法付诸实践。来自高校内外的双重阻力意味着高校去行政化将需要一个漫长而又艰辛的过程。

(三)“去行政化”的具体途径

高校去行政化需要一个长久的过程并非一朝一夕可以达到的,单纯“去掉高校行政级别”不能解决中国高校行政化问题,关键在于制度建设。我国的市场经济为现代化提供了一定的物质基础,整个大的社会环境是在进步,然而政治体制和领导机制改革并未跟进,而是停留在较低层次,学者针对我国的现实情况提出的制度建设意见有以下几点:

1、立法保障我国高校学术权力,依法改变我国高校行政化倾向高校要遵照国家法律法规和宏观政策,自主开展教学活动、科学研究、技术开发与社会服务等,并依法制定学校章程与规划,因此,制度和法律是两权的基础也是保障,自1985年以来,《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国高等教育法》的有关条款中明确阐述了大学的党委、校长和学术委员会的职能,为大学行政权力与学术权力关系的协调提供了法律依据[28]。有学者从法制建设的角度提出了具体的实施意见:依据我国《高等教育法》第四十二条,建立健全学术委员会制度,以确保学者专家参与学术事务决策的权力落到实处;遵从《高等教育法》第四十三条,进一步建立健全“以教师为主体的教职工代表大会”制度,将教职工参与学校民主管理和监督的权力落到实处,建立健全校务委员会制,吸收适当教授代表参与学校行政事务的决策。

2、转变政府与高校相互关系,扩大高校自主权力首先,转变政府职能,构建政府监督、服务模式。我国在市场经济发展中提出转变政府职能,建设服务型政府。在高校管理领域,同样需要打造一个监督型、服务型的政府。实现政府控制模式到监督模式转变,由原来对微观主体的指令性管理转换到为高校服务上来,转换到为其不断创造良好的发展环境和条件上来。[29]其次,需要进一步减少各级政府对高校的行政审批、项目检查以及评估,政府对高校的管理应当是政策性、导向性的,而非限制具体的管理事项,尽可能的减少对高校管理的干预,扩大高校自主管理的权力。再次,建立其合理的高校财政拨款制度,避免行政部门利用财政权力干预高校自主管理,《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出要设立高等教育拨款咨询委员会,就是为了把行政部门和学校之间隔开,经过人大预算后,经费由高校拨款委员会拨给学校。[29]

3、完善党委领导下的校长负责制,确立教授委员会制度有学者认为“党委领导,校长治校、专家治学”,应是我国高校管理努力的方向。高校党委主要发挥领导以及监督作用,学校的行政管理和学术活动需要党委全面的协调和监督。以校长为首的高校行政人员主要负责学校的日常管理事宜,保障学校的运转有序,在计划、组织、协调、后勤保障等方面发挥主导作用,以专家学者为首的学术群体主要负责高校的学术活动事宜,在学科设置、专业发展、学术活动组织、专业人员引进等方面发挥主导作用[22]。有学者指出建立健全学术委员会、校务委员会、职称评审委员会等组织,进一步贯彻落实《高等教育法》,建立健全学术委员会、专业委员会及学科委员会制度,明确学术委员会的职责与权限,以确保学者专家参与学术事务决策的权力落到实处。在高校内部要明确划分两种权力的界限,防止行政权力代替学术权力,在树立“学术权力为主”的管理理念的同时,应当建立以学术权力为主导的学术管理运行机制,在学术管理的制度设计中扩大学术权力。同时也防止学术霸气,避免从一个极端走向另一个极端。

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