行政环境与公共行政的关联

1引言

当代著名行政学家里格斯在其所著的《行政生态学》一书中，提出了一个重要的观点，即要了解一个国家的公共行政，不能只是从行政本身作孤立的描述和比较，必须进一步了解它与周围环境的相互关系。他认为影响一个国家的生态因素是多种多样的，影响程度也是不同的，在书中他归纳出了最重要的五种：经济、社会、沟通网、符号系统、政治架构，并深度剖析了这几种生态因素与公共行政之间的关系，当然他的阐述主要是结合其另一主要理论———即根据不同的社会形态，里格斯提出了三种不同的行政模式：融合的行政模式、棱柱的行政模式和衍射的行政模式，并分别以这三种行政模式的代表国家古代泰国、现代泰国、现代美国为例。本文主要是通过解析美国的生态因素与公共行政之间复杂的关系，从而达到对中国公共行政模式的认识以及指导的目的。

2美国行政生态环境与公共行政的关系

2．1经济因素与公共行政

在像美国这种现代工业社会中，经济结构是“市场—企业”的结构，即社会经济运作遵守价值规律，用最少的投入获得最大的产出。在这种经济结构下，整个美国的行政制度也呈现出市场化、商品化的特点。例如，公共行政人员的“才力”就相当于商品，他们出售自己的才力服务于行政，公务员的身份只被看作是一个职业，他们与政府的关系是“契约式”。因此可以把美国行政机构看做是一个市场，在这个市场里，每个行政官员用最经济有效的方法，最大限度地完成其规定的任务，实现其特定的目标，简而言之，行政机构就是经济市场的相对物，二者都是功利理性的、经济有效的。但同时我们也必须认识到美国自由的经济市场亦需要专业的公共行政的监督管理。所以说美国的市场经济制度与其特有的公共行政是相互依赖，相辅相成的，无市场经济制度的支持，则行政制度不能自存；反之，无行政制度的支持，则市场经济制度亦趋于崩溃。

2．2社会因素与公共行政

美国的社会结构很复杂，功能繁多的社团和开放的阶级结构是其社会的典型特征。

（1）举足轻重的社团与公共行政。美国因社会分工极为发达，社会结构高度分化，因而代表着各种不同社会利益的功能性团体也种类繁多，并且与公共行政的关系密切。首先，社团的逻辑结构被转移到公共行政中。整个国家被看作是一个社团，社团的基础是契约，而国家的契约就是宪法，规制了所有会员的目的。一个人只要同意这些目的并满足其特殊的条件，即可成为其公民，同时，若他选择另一个国籍时，也可自由地退出。政府机构就是国家这个社团的官僚治体，花费公民的税收，对公民负有责任。其次，社团成为各种利益的汇聚点和表达者。社会各阶层、各利益团体通过社团向政府施加压力，影响行政，它变成了公民与政府之间的媒介，许多特殊的利益通过它从公民转迁到政府。第三，政府也通过社团来表达自己的目的。政府依赖社团协助，实现各种计划和政策。美国政府政策的拟定，甚至会需要事先征得各社团的同意和支持，而政策的推行，若没有社团的帮助，亦寸步难行。

（2）开放流动的阶级结构与公共行政。美国社会阶级之间的流动性很大，可上可下，受之影响，美国整个的官僚治体不被认为具有任何固定的阶级地位，行政职务只是一种职业，与医生老师等无异。同时整个官僚治体内部的甄选与升迁非常开明，大部分人是高度流动的。在官僚层梯中，占最低位的，并不一定在社会阶级制度中占最低层，而在官僚层梯中居高位者，也并不一定在社会阶级制度中占最高层。同样地，美国的这种官僚体系，其高度流动性和自由平等的进出机制亦进一步加强了美国社会阶级结构的流动性。

2．3沟通网与公共行政

在美国，社会中同一的语言以及识字的普遍性使美国人之间的沟通不会感到困难，而工业发展的结果使社会不仅高度动员，而且高度同化，无线电、电视、电影等发展使整个美国天涯若比邻，被里格斯称为一元化的社会。在一元化的社会里，社会大众与行政官员之间能使用共同的语言与价值系统，沟通无碍。虽然社会存在不同利益团体，但是他们的基本价值观是一致的，彼此之间可以调和折中，所以他们可以聚汇各方利益形成一致的“公共舆论”来影响公共行政。行政官员在作出政策或者是执行政策的过程中亦需要这些“舆论”的监督与参与，多数政策的出台亦是为了响应“舆论”。庞大的沟通网使得美国公共行政管理的障碍少了很多。

2．4符号系统与公共行政

美国是以民主、自由理念建国的，“主权在民”、“人生而平等”、“天赋人权神圣不可侵犯”是美国人的政治神话，因而她的整个行政结构———甄拔、升迁及组织的方式都反映了她的政治神话：政府的权威来自于人民的同意，行政机构中只对人民负责。政府官员任何行为都受到民众的监督，民众的舆论对其形成一种压力。行政官员必须随时表明他们是真正的公仆，而非执行权力的官老爷。美国的政治神话创造了一个负责任的政府及其特殊的行政模式，而同时美国公众对其政治神话的高度的共同意识，亦赋予了政府权威高度的合法性。2．5政治构架与公共行政行政与政治分离的政治架构在美国体现的淋漓尽致，“政客”是人民选举出来的，他们制定大部分政策，而行政人员主要负责执行政策。简单的说，行政行为从源泉上是受到公民的监督的，美国的“非官僚权利”对“官僚权利”的规制其实已经纳入“法治系统”和“宪法模式”里了。美国民主和自由的共同意识以及政行分离的政治架构，构建了美国特有的公共行政模式，同时公共行政也在强化着这种意识和架构。

3结语

通过对美国的行政环境与公共行政的关系的了解，一方面我们认识到行政生态环境是公共行政赖以生存和发展的基本条件，影响公共行政目标的制定、机构的设置和行政行为方式的选择，以及行政目标的实现，即有什么样的行政环境就有什么样的行政管理，但同时公共行政也影响和改变着行政环境，它们之间是辨证统一的关系。另一方面给我们带来的启示就是要从不同的社会生态环境背景去看公共行政模式，任何一个社会都会有相应的公共行政模式。因为构成行政生态环境的因素在不同的国家和地区，发展水平有着很大的差异性，只要是适应其现状的就是最理想的行政模式。就我国来说，相对于美国公共行政的“市场化”、“职业化”、“民主化”，我国的公共行政似乎滞后很多，但不能因此就说中国的行政模式是不好的。中国的国情非常复杂，自改革开放以来从集体经济到发展社会主义市场经济，我国的经济、社会等行政环境几经动荡，在这种情形下，我国的公共行政为了适应行政环境的发展需要，也随之进行了一系列的变革，提出了从全能政府走向效能政府、从无限政府走向有限政府、从控制政府走向服务政府，注重行政行为的公开性与透明性等等改革措施，可以看到我国行政模式的选择是基于中国的国情，是符合中国的行政生态环境的，并且与时俱进，随着行政生态环境的变迁不断地调整行政体系，一直以建设高效、服务的政府为目标。相信随着时代的发展，中国经济、社会将会迎来新的发展新的气象，新的行政生态环境必将塑造一支令人满意的行政队伍，政府公共行政必会为人民所认同接受。