行政职能监察要理清的关系

自1989年我国的行政监察体制逐步恢复确立以来，我国开始借鉴部分国家的行政监察经验，并在结合我国行政监察工作实际的基础上提出了“行政效能监察”的概念。由此，行政效能监察作为我国行政监察的重要组成部分，被广泛应用于行政监察的实际工作中。各单位相继成立行政效能监察的专职部门，极大地提高了行政管理的效能和效率。随着改革开放的不断深入，行政效能监察体系也日趋完善，无论是在政府机关，还是企事业单位的行政管理中都发挥着不可替代的作用。尤其是对于高校行政管理机构———一个既是管理机构，又是服务机构的特殊行政管理机构而言，开展行政效能监察显得尤为重要，并日益成为高校行政监察工作的重点。

一、高校行政效能监察的内涵

1989年12月，尉健行同志在全国监察工作会议上指出，“执法监察是行政监察机关的基本职能和主要手段，既包括效能监察，也包括廉政监察”［1］，并首次阐明了“效能监察”的概念。此后，中央纪委、监察部以及各级纪律监察机关都把效能监察工作列入党风廉政建设和反腐败整体工作进行部署，各高校也相继成立了行政效能监察的机构。行政效能监察是指“行政监察机关及受行政监察机关委托的组织，在政府的领导下，有计划、有目的地针对行政管理的效率、效能，以及国有企业生产和经营管理的质量、效果、效率、效益等情况开展的一项监督监察活动。”［2］高校的行政管理机构既是管理机构，又是服务机构，其行政效能监察的目的和内容都具有特殊性。因此，高校行政效能监察的内涵可以从以下四个方面来理解：第一，高校行政效能监察是一种高校行政监察活动，其主体是享有行政效能监察职权，能以自己的名义从事行政效能监察活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。第二，高校行政效能监察的对象是高校行政机关，具体内容包括高校行政机关的组织、重大决策的制定及其程序、执行政策的具体措施、资源的配置使用以及高校行政机关的行政行为。第三，提高质量和效率是行政效能不可缺少的两个方面，“质量与效率的完美结合所产生的均衡状态，是行政效能监察所要实现的根本目的”［3］。因此，高校行政效能监察的目的是通过效能监察使高校行政机关和工作人员勤政务实，改进工作，完善管理，提高工作效率和质量，正确履行职责；通过对高校行政机关和工作人员贯彻执行国家法律法规、方针政策等情况的监督监察，保证政令畅通，从而促进高校的改革与发展。第四，高校行政效能监察是一种整体性的效能监察活动，这主要体现在高校行政效能监察对象的双重性（既有对其决策的监督，又有对其执行的监察），也体现在效能监察方法和技术的多样化以及结果的综合性（既有相关的建议和意见，又有相应的行政处罚）等方面。由此，高校行政效能监察可以概括为：高校行政监察机构及受行政监察机构委托的组织依法对高校行政机构的整体决策及其行政行为的效率和质量所进行的一种整体性的监察活动。

二、高校行政效能监察的必要性

尽管高校的纪律检查、廉政监察都从不同的方面发挥着积极的监督检查作用，但是随着高校改革的不断深入，高校行政管理也面临着新的变化，并出现新的问题。这些变化和问题的出现，不仅要求高校的行政机关要进一步做到廉政、廉洁，更要做到勤政、高效。高校行政效能监察是提高高校行政机构行政效能的重要途径。这不仅对于高校的行政管理有着重大意义，同样也有利于高校的不断改革、创新与发展。

1.行政效能监察是高校行政管理的需要

高校的行政管理有其不同于企业和政府部门的特殊性。首先，高校的行政管理机构对于学校整体而言是管理机构，对于其管理的特点和目的而言又是服务机构。其次，作为一个教育机构，高校的社会影响是极其深远和广泛的，然而，高校的行政管理就其劳动本身而言是非竞争性的，没有明显的产出，而这些特点使得高校的行政机构缺乏提高行政效能的内在动力。人是行政行为的载体，在行政管理过程中，行政决策、行政行为都会受到缺乏内在动力的影响和制约。开展行政效能监察有利于高校行政管理机构提高勤政效率，发现管理中存在的一些问题，提高管理水平。因此，开展行政效能监察是高校行政管理本身的需要，必须贯穿于高校行政管理的整个过程。

2.行政效能监察是高校自身发展的要求

近年来，高校的合并、扩招无疑促进了我国高等教育的快速发展。然而，合并、扩招必然带来一系列新变化和新问题，这就要求高校不断地加强自身的建设，力争发挥自己的优势和特色。在竞争日渐加剧，高校自身快速发展和建设的过程中，如果缺乏相应的监督管理，就有可能造成诸多不良后果，影响学校的进一步发展。因而，高校行政效能监察的开展能够有效防止高校在自身建设过程中出现的各种问题。从重大问题的决策到具体的行政行为，再到资金的利用，都能有效监管，避免腐败现象的滋生。

3.行政效能监察是推动高校转变行政管理模式的重要动力

高校负有“知识贡献”和“人才支持”的双重功能和职责，而我国高校传统的行政管理模式及其低效率的运作日渐成为高校创新与发展的最大障碍。一直以来，高校的领导干部都被赋予行政级别，与政府行政部门领导干部无异，这种集权化的管理模式不仅越来越偏离教育和学术机构的逻辑发展轨道，而且因其传统、僵化的管理模式缺乏内在活力，也难以适应现代行政管理和高校自身的发展趋势。因此，高校必须不断地转变传统的行政管理模式来适应高校的发展，而行政监察机关通过开展有效的行政效能监察可以从内部克服这种传统行政管理体制的弊端，是有效推动高校转变传统的行政管理模式的重要动力。在高校的体制改革乃至今后的发展过程中，有效的行政效能监察能对高校行政管理机构的行政内容、行政行为、行政效能进行监督检查，改变传统管理模式，培养和树立服务意识、责任意识和效率意识，促进高校的行政管理逐步向服务型、责任型、效率型的管理模式转变。

4.行政效能监察是推进高校依法行政的重要途径

有效的行政效能监察不仅是高校行政机关依法行政的保障，而且也是推进高校依法行政的重要途径。其一，行政效能监察能够有效地监督检查高校的行政机构及其工作人员贯彻、执行国家法律、法规、政策、决定和决策的情况，有效避免违法行为的发生。其二，行政效能监察能够确保高校的行政机构严格遵守法律、法规和规章制度，高效合理地管理各项事务，确保行政行为的规范化、法制化，保证行政行为的公平、合法、高效。其三，行政效能监察能够确保高校政令畅通。高校行政效能监察通过对某一政令作专项跟踪检查，可以保证政令的畅通，并取得良好的行政效果。

5.行政效能监察是高校廉政建设的内在要求

效能监察和廉政监察是监察机关的两项基本任务。就高校监察机构的工作重点来看，在相当长一段时期内，廉政监察将仍然是监察机关的工作重点。但是，廉政监察要取得成效，就必须辅以有效的效能监察。效能监察不仅能从源头上有效预防腐败的发生，及时治理腐败，并能监督整个行政行为过程，保证其正常运行。如果说廉政监察是高校廉政建设的重点，那么在高校全方位创新与发展过程中开展行政效能监察无疑可以说是高校廉政建设的内在要求。效能监察的有效监督和预防，及时调节和反馈都将对高校的廉政监察以及廉政建设起到积极的促进作用。

三、高校行政效能监察应厘清的四大关系

高校开展行政效能监察工作是高校行政管理的必然，也是高校适应竞争、改革和发展的需要。高校有效地开展行政效能监察还必须首先厘清行政效能监察与群众监督、行政廉政监察、行政管理、行政效能建设的关系。这不仅是高校开展行政效能监察工作本身的需要，也是行政效能监察取得实效性的关键。

1.行政效能监察与群众监督

行政效能监察不同于群众监督，群众监督是行政效能监察的必要补充。在目前高校的行政效能监察实践中，行政监察机构是主导。但是行政效能监察是一项长期的、复杂的、系统的工作，其项目多、涉及面广，仅仅依靠监察机构的监督是不够的，还必须依靠广大群众的有效监督。高校应通过设立行政效能投诉中心和建立信访举报中心，广泛听取群众意见；通过政务信息公开，广泛接受群众监督，扩大群众参与权、知情权和监督权。将行政效能监察和群众监督相结合，必然会进一步健全和完善高校行政效能监察体系，使监察效果更加明显。因此，在高校开展行政效能监察的同时，也要充分重视群众监督的作用，使群众监督成为高校行政效能监察的必要补充。

2.行政效能监察与行政廉政监察

尽管廉政监察是行政监察工作的重点，但不可否认，现代行政管理已越来越重视行政效能监察的地位和作用。廉政监察主要是监督检查监察对象有无凭借职务之便谋取不法利益的腐败行为，往往是针对已经暴露的问题和事件进行查处，而行政效能监察则是一项综合、系统、整体的监察，不仅可以在问题出现时及时有效地处理和调节，还可以通过及时的反馈，从源头上预防腐败现象的发生。因此，高校将廉政监察和效能监察紧密结合起来，不仅不是多余的，而且是非常必要和有益的。高校加强廉政监察，有利于提高行政管理效能，同时，行政效能监察的开展也会促进廉政监察工作的进一步深化。二者相辅相成，相互促进，共同构成维护高校行政机关高效廉洁的监察体系。

3.行政效能监察与行政管理

行政效能监察是高校行政管理的重要组成部分，也是现代行政管理的应有之义。尽管目前高校行政效能监察的独立性和权威性并不强，但是随着高校的进一步发展，行政效能监察会越来越受到重视，其独立性和权威性也会逐渐增强。而独立和权威的行政效能监察必须贯穿于高校行政管理从决策到执行的全过程，否则行政效能监察就失去了意义。

4.行政效能监察与行政效能建设

行政效能建设源于行政效能监察，依赖于行政效能监察实践的开展，又包含行政效能监察。高校行政效能建设主要是以改善行政管理，提高行政机关的工作效能为目标，建立行政效能保障体系，通过加强行政效能监察促进高校行政机构管理水平的提高，努力做到廉洁、勤政、务实、高效。高校行政效能建设和行政效能监察的目的都是提高行政管理的效能，但行政效能建设的范围更加广泛，基础性更强。通过行政效能建设高校行政机构进一步明确行政管理的职责权限，规范工作程序，建立行政效能监察的保障体系，从而使行政管理更趋科学、合理、有效，促进行政效能监察工作的顺利开展。同时，行政效能监察的开展能够及时发现整改行政效能建设过程中出现的问题，提高高校行政管理的工作效能。因此，高校行政效能监察和行政效能建设不是相互独立的两项工作，而是一项工作的两个方面，二者同时进行，共同促进行政效能目标的实现。