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体育行政“放管服”改革基本战略

一、我国体育行政“放管服”改革的核心目标

“简政放权、放管结合、优化服务”(简称“放管服”)是本届政府最鲜明的施政品牌。“放管服”改革的目标说到底就是培育市场环境,激发市场活力,壮大新经济。2014年,国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》明确将体育产业明确为未来新经济增长点之一,要求到2025年体育产业总规模超过5万亿元,成为推动经济社会持续发展的重要力量。可以说,推进政府体育主管部门“放管服”改革已是国家战略中极其重要的一环,代表了未来中国体育管理改革的发展方向。截至2018年2月,国务院已有9个部委、国务院直属机构正式出台了“放管服”改革方案,国家体育总局虽然召开过若干次“放管服”工作会议,但总体部署和系统推进有待提速。长期以来,政府体育主管部门擅长抓竞技体育,习惯以行政指令为依托的封闭式管理模式。振兴体育产业这一时代主题要求政府体育主管部门必须适应、进而擅长以法律为依据的开放式管理模式。如何以体育产业为立足点,梳理政府体育主管部门“放管服”改革的法律依据,分析“放管服”改革的制度依托,研究现有体育产业管理的法律障碍点,搭建以“放管服”改革为核心目标的体育行政法治建设框架图,提出以“放管服”改革为核心目标的体育行政法治建设路线图,是体育行政“放管服”改革的核心目标。

二、我国体育行政“放管服”的改革历程

“放管服”的提法是一个不断完善的过程:2013年国务院首提“简政放权”,2015年倡导“放管结合”,最后于2016年明确“放管服”的提法。“放管服”改革也是一个不断完善的过程,2013年以来,国务院为推进“放管服”改革出台了96份文件,其中2013—2015年的政策文件侧重行政审批制度改革和政府权力清单建设等,侧重简政放权;2015—2016年的政策文件侧重登记制度改革、取消职业资格许可和优化公共服务流程等,侧重放管结合;2016年以来的政策文件侧重规范行政审批中介服务、削减前置审批事项和政务公开等,侧重优化服务。我国政府体育主管部门“放管服”则是以1992年“中山会议”和1993年国家体委下发的《国家体委关于深化体育改革的意见》为起点,其经历了三个发展阶段:(一)起步期(1992—2008年)。政府体育主管部门“放管服”早期研究紧密围绕如何抓好竞技体育,展现国家形象这一核心目标展开,重点有:一是如何通过政事分开、管办分离的改革模式,进行简政放权,将竞技体育的管理权下放给事业单位;二是探索推进体育事业组织体系的多元化和实体化建设,以俱乐部制改革为抓手,进行管理创新,从而提升竞技体育的水平;三是通过市场经济体制促进群众体育事业发展,不断拓宽体育投资渠道,加强对体育产业的指导与服务,服务体育事业发展。(二)推进期(2008—2016年)。2008年以后中国体育发展的战略发生重大转型,特别是2014年《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》将体育定位为拉动国民经济的重要产业,自此体育行政领域“放管服”研究进入推进期,改革范围大幅度拓展,并逐步向“放管结合”领域推进。重点有:一是如何通过行政审批制度改革推进体育行政领域的“简政放权”;二是以体育赛事审批为重点推进体育行政审批制度改革;三是降低体育产业市场主体门槛,探索体育产业“宽准入严监管”的改革思路;四是通过体育类国家强制标准的制定和完善,加强对危险性体育项目经营的管理。(三)深化期(2016年以来)。以国务院《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》的发布为标志,“放管服”研究进入改革深化期,本时期的改革范围全面拓展,重心转向如何完善配套措施,如何增强改革的实效性。重点有:一是借鉴治理理论,发挥民间力量,通过协同共治推进体育领域的“放管服”改革;二是完善体育赛事转播管理制度,打破垄断,构建体育产业公平竞争的营商环境;三是严控行政准入类职业认证,推进体育职业资格证书制度的改革;四是综合运用环境型政策工具和需求型政策工具,全面提升针对体育产业的服务效能。

三、我国体育行政“放管服”改革之反思

通过上述历程的回顾,我们发现我国体育行政“放管服”改革存在三个方面的问题:(一)改革视野可以进一步拓宽。现有改革大多集中于“放管服”的某一个方面,对“放管服”三者之间的联动性和协同性重视不够,针对“放管服”三者有效衔接有机互动的“组合拳”研究有待加强。(二)改革方法可以进一步完善。现有的改革较为注重研究“放什么”的问题,对于“如何放”的问题(依照现有法律哪些权力可以下放,下放的法律程序是什么等)关注不足,法学研究的方法亟待充实到现有的研究中来。(三)改革内容可以进一步丰富。“放管服”的“放”既可以针对社会(“放弃”权力),也可以针对下级体育行政主管机关和社会团体(“下放”权力),三种“放”对应着三种不同的“管”和“服”,目前的研究较多关注第一种“放管服”,对第二种和第三种“放管服”的关注有待加强。解决上述三个问题的关键是:紧扣“放管服”的联动性和协同性,综合运用法学、体育学、行政管理学等多种研究方法,以三种“放”为线索,紧扣“管”和“服”中的现实难点,梳理“放管服”的法律依据,分析“放管服”的制度依托,研究“放管服”的法律障碍,从法学的角度探索构建“放管服”三者有效衔接、有机互动的“组合拳”式改革战略。

四、我国体育行政“放管服”改革的基本战略

(一)体育行政“放管服”改革的战略基础。“放管服”改革的本质是通过制度完善形成政府管理、社团自治和市场调节三种机制的合作治理。体育行政“放管服”改革的战略基础是从体育产业管理的角度,分析政府管理、社团自治和市场调节三种治理机制各自的优缺点,从协同共治的角度,分析政府管理、社团自治和市场调节三种治理机制各自的边界,为下一步搞清楚哪些权力适合“放”,哪些不适合“放”,适合“放”给谁等问题奠定战略基础。(二)体育行政“简政放权”战略。重点包括:第一,放什么:全面梳理体育行政主管部门关于体育产业的管理权限,从合作治理的角度分析哪些权力适合“放”,哪些不适合“放”,总结出“放权清单”;第二,放给谁:在“放权清单”的基础上,立足各种治理机制的边界,分析适合“放”给谁的问题,总结出“权力流向图”;第三,如何放:在“权力流向图”的基础上,研究三种放权路径的制度依托:一是完善、规范立法(部门规章)授权程序,保障权力下放给体育社会团体的合法性和规范性;二是完善、规范行政授权程序,保障权力下放给下级体育行政主管部门的合法性和规范性;三是完善、规范审批权冻结(取消)制度,保障权力下放市场的合法性和规范性。(三)体育行政“放管结合”战略。重点包括:第一,管好体育社会组织:配套“管办分离”,完善自律性行政处罚的程序,规范体育协会处罚权的行使;贯彻“事社分离”的改革精神,完善针对体育协会的处罚制度,弥补《社会团体登记管理条例》刚性约束不足的问题;完善《全国性体育社会团体管理暂行办法》,制定社团管理费支出比例规定,充实“重大业务活动报告”制度,细化“年检”制度,强化日常监管;第二,管好体育产业市场:对所有的体育行政审批进行法律性质辨析,按照行政许可、行政确认、行政奖励、行政监督四大门类进行归总,规范体育行政执法的基础;引入德国行政主体理论,借鉴我国《民用航空法》第四十六条授权机长行政执法权的规定,在大型体育赛事等高风险活动中探索授予某些特殊身份的自然人以行政管理权,创新公众参与执法的模式;从管理现实问题出发,分析体育行政执法中行政强制措施的法律供给问题,探索《体育法》和《行政强制法》的有效衔接;第三,管好被放权机关:完善体育行政自由裁量权的标准量化机制,通过裁量标准格次化实现对体育行政自由裁量权的内部控制;探索体育行政审批标准制定过程中的公民参与机制,推进执法标准的公正性;从“谁来问责”“问谁的责”“如何问责”“问责的后果为何”四个方面建构和完善体育行政执法责任制。(四)体育行政“优化服务”战略。重点包括:第一,服务体育社会组织:制定《地方性体育社会团体管理暂行办法》,将针对申请成立体育社团的审批行为,原则上由裁量行政转化为拘束行政行为,从制度层面降低体育社会组织成立的法律门槛;配套“事社分离”改革,修改《全国性体育社会团体管理暂行办法》第五章“任职管理”部分条款,加速推进全国性体育协会的自治进程;修改《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》,完善注销登记和财产清算制度,为公益性体育组织向营利性体育企业转制打通法律通道;第二,服务体育产业市场:制定《体育赛事和体育经营备案管理办法》,从行政确认和行政告知两大角度明确备案的事实行为属性,防范地方体育行政主管部门滥用权力干预市场,将备案行为异化为事实上的行政许可;完善体育职业资格证考试制度,杜绝强制性考前培训,取消指定教材或者其他助考材料,贯彻落实《行政许可法》第五十四条的要求;制定《公共体育设施特许经营管理办法》,将政府、投资方和公民的权利义务规则化和制度化,引导民间资本投资体育基础建设;第三,服务被放权机关:按照公务委托理论,构建与事权下放相配套的财政转移支付法律制度,理顺放权机关与被放权机关之间权责关系;完善行政信息协调法律机制,构建“条块”协商机制,理顺权力下放与“三定方案”之间的关系;授权下级体育行政主管部门制定一般性体育项目经营标准,通过行政指导,引导体育消费市场良性运行。

作者:张治宇 单位:南京工业大学

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