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传统行政文化对行政改革的影响

1当前行政文化中传统行政文化的表现特征

1.1“官本位”思想盛行

中国传统行政文化得益于特定社会历史条件的行政实践,“求官”是十年寒窗的巨大动力。在中国封闭落后的社会制度及较低经济水平下形成和发展起来的“官本位”思想在当今的行政改革中仍然盛行,且泛滥于整个社会中的各个阶层,而不单单是政府官员之间。这对于政府来说不利于塑造其廉洁的政府形象,更阻碍政治统治的权威性与合法性。

1.2“人治”观念根深蒂固

由于受到宗法思想和等级观念的影响,传统行政文化中虽有“法治”,但更强调“人治”。人们习惯只接受控制,而不主动用法律来维护自己的正当权利,形成了人情至上、任人唯亲的负面行政文化传统。这种影响持续到现在,法治观念仍未完全深入人心,行政文化中法治内容仍较薄弱,更有甚者认为法律在于“治民”而不是用来约束行政人员及相关机构。

1.3集权、等级观念并行不悖

传统行政文化有着严格的等级制度,崇尚权威和集权,君主的行政权力至高无上,可以侵入和管束与百姓相关的社会生活的方方面面。因此,政府往往强调权力由地方向中央集中,强调下级的绝对服从,阻碍着行政权力的分配、中央向地方的纵向放权。无独有偶,“全能政府”观也阻碍着政府把权力分流给第三部门、企业、市场、非政府组织,使得政府行政权力横向调整困难,政府机构臃肿,人员冗杂,官僚之风盛行,政府效率低下。

2传统行政文化阻碍我国行政改革的进程

事实上,任何行政系统的活动都受一定行政文化的制约,但又都以一定的行政文化为前提。正所谓,“近朱者赤,近墨者黑”,作为行政领域的一种集体意识,传统行政文化的消极影响主要表现在行政人员和广大群众的思想意识上,进而阻碍行政实践和政府机构改革的顺利进行。

2.1行政文化的“专职”阻碍行政改革变通透、变彻底

2.1.1行政职能的转变因“全能政府”观而迟滞

传统行政文化的产物——“全能政府”观阻碍着行政职能的转变,它会让公民、企事业单位和社会团体对各级行政组织产生“依附”观念。在这种文化环境中,政府不愿放手甚至不知该如何放手经济、文化和社会事务,从而加大政企分开、政事分开、政社分开的难度;与此同时,公民、企事业单位和社会团体仍期待与政府保持千丝万缕的联系,自立、自主意识遭到泯灭;因自我评价组织能力较弱,竟也不希望政府放弃对诸多复杂矛盾事务的控制和管理,政府仍然管着许多“管不了、管不好和不该管”的事务。我国行政职能的转变是要从计划经济时代的那种“全能政府”转到市场经济条件下的“有限政府”,即把行政职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来,虽然我国的行政价值观有利于维持行政体制的正常运转,但也不能轻易尝试“堕落”或因一时疏忽而走上集权专权的旧路、坏路、假路。

2.1.2行政权力的调整遭受“集权”观念“纵横”阻碍

行政职能转变和行政机构精简有赖于行政权力的调整。无论是从横向上看还是从纵向上看,政府都要在中央和地方之间进行自上而下的放权的基础之上,将权力交还于市场、企业、社会中介组织。但传统行政文化中的“集权”观念阻碍行政权力的调整,宪法法律能提供给权力划分与制约的依据又过于原则化、笼统化、理论化。使得中央政府和地方政府的权限划分不科学、不具体,最终导致调整中央和地方政府关系的改革陷入“一放就乱,一收就死”的恶性循环之中;另一方面阻碍市场发挥作用,造成社会中介组织自我组织能力的缺失,影响企业对自觉约束、自我发展素质的塑造,对自主经营、自负盈亏能力的提升。我国在中央政府和地方政府的关系上强调权力由地方向中央集中,且两者间权限划分的科学性和具体性值得商榷,体行政权力的调整必然十分困难。

2.2行政文化“德”缺失和泛滥阻碍行政改革变民主、变深刻

2.2.1“人治”思想阻碍着行政法制的建设

传统行政文化中的“人治”观念仍阻碍着行政法制建设的推进,此观念延续到现在体现为“德治”,即把道德看作是调整社会利益关系的主要手段,法律只是次要手段;道德教化是目的,刑罚只不过是工具。由此,行政法制建设的目的仅仅是要对行政组织和人员实行道德控制,而不是要其树立法律至上的信仰。一旦行政组织和人员的道德素养有所提高,行政法制建设就变得可有可无。“人治”观念还衍生为今天“隐晦”的行政领导文化:获得正式或非正式权威的行政领导者均被贴上“人治”标签,从而对评价领导者的标准打“感情牌”;扭曲领导者素质,使其行政行为发生结构性变化,直接或间接推动该领导作风成为文化载体及思维模式。改革开放以来,我国行政法制建设虽取得很大成绩,但离市场经济的要求仍相距甚远。就目前而言,尚无一个完整的行政组织法体系,《政府职能转换法》和《行政机构编制法》也不够系统完整,在行政改革中加强法制建设已迫在眉睫,防止政府机构改革处于无法可依的状态。

2.2.2行政人员的分流贴上“官本位”意识标签

对行政人员分流是转变行政职能、精简行政机构的必经之路,也是行政体制改革要攻克的难点之一。从行政文化角度看,之所以是难点和必经之路,归因于‘特权’观念(由传统‘官本位’衍化出的‘等级’观念内生出的现象)的阻碍。某些行政人员认为其一旦被拉进分流的队伍,本人及利益相关者权力、地位的丧失就近在眼前,为此进而通过种种手段,尝试缓解行政改革的冲击,使行政人员的分流往往有其名而无其实,表现为:设置一些“翻牌公司”和从属于行政组织的社会组织来缓解行政改革的冲击。更让人不难以置信的是:“变种”的宗法血缘关系现在仍然支配着行政人员的录用和管理,维系着行政机构的运行。此现象大多生成于我国政府内部较低的行政层次中,一旦涉及分流,其所构建的错综复杂的人际关系网络就会“立即启动”,并对其进行阻挠。

2.3行政文化的封闭、晦涩阻碍行政改革变开放、变具体

2.3.1透明度的缺乏压制着行政组织的活力

每一个行政组织均在一定的环境,即独一无二的行政文化中建立和发展,被该行政文化所指引、磨合、熏陶。行政组织缺乏透明度会产生不良氛围,难以迸发活力,表现在方式、手段和程度上:(1)对行政组织决策的影响。表现为政府决策过程习惯于暗箱操作、拒绝公开决策信息;行政机构安于现状,拒绝与外界交流。既曝光了政府决策过程的“神秘性”,也隐藏了权力拥有者权力独享的行政心态,民众始终无法看到政府决策在阳光下进行。(2)对行政组织沟通的影响。表现为上层决策不是更多地来自下级,领导只能靠猜测、经验,对下没有服务之心,更多指挥干涉之意;下级往往依习惯和经验办事,只有执行没有创新,安于现状,办事拖拉,造成行政执行不力,信息传达失真度“创新高”、上下级互信互敬“创新低”。决策信息的不对称不仅使得民众无法对其进行有力监督,还造成决策过程中行政领导独断专行、以权谋私。结果造成行政决策、执行体制弊病丛生。

2.3.2重物重形不重人阻碍着行政行为的高效

据调查,封闭式行政文化往往表现为拒绝交流并抵制参与。人民大众的消极被动往往体现出传统行政文化的封闭保守,压抑的行政文化氛围往往伴随着对政治的冷漠和对政府的远离,人们对选择自我实现的采取被动的态度,对注重安全的采取主动的态度。人们评价一项行政活动正确与否往往只重视是否贯彻上级的指示和任务,而不太注重评估实际的社会效应;评价一项行政活动效率的高低只重视任务的当前完成速度,而不太注重评估该活动所产生的后续效益。这种行政价值观导致行政组织无视行政环境变化,造成机构臃肿、人浮于事,官员能上不能下、相互扯皮推诿,决策在执行中变形与扭曲的现象。作为行政系统的软件部分,行政文化不仅塑造行政组织的形象,也影响行政人员的行为,忽视了行政人员行政素质的提高,哪怕行政规章制度和政治体制近乎完美,也是不合理的、不健康的。一定的行政文化影响着人们对参与行政过程的感受,有的人大快朵颐,有的人消化不良,有的人望而生畏。我国的行政价值观虽然有利于维持行政体制的正常运转,但我国的行政客体——人民大众参政议政的积极性不高,对政治的冷漠使得行政参与理念很难深入人心。

3良好传统行政文化推动现代行政文化建设的体现

虽然传统行政文化因当时历史条件、科技水平、社会制度等限制存在隐患,但仍存有许多有价值的思想至今仍需我们大力提倡和发扬。建立新型行政文化是行政体制改革的思想基础,尤其在市场经济环境下,强化公务员的道德建设更是当务之急。“民本”、“仁政”思想,“贵和”、“忠恕”等观念遍布于行政改革的每个领域,我们应当在此基础上继续现代行政文化建设的脚步,加强政治文明建设,培养科学的行政意识和行政信念,保障决策民主、执行高效、监督合理。

3.1可借鉴的良好传统行政文化

3.1.1“民本”思想

古代“民本”、“仁政”思想要求以民众为根本,以民众为发政施治基础,关心民情民生。当代以人为本的服务理念也体现了“民本”思想。只有重视人的主体性,考虑人的物质和精神需求,将人民的利益作为工作信仰,想群众之所想、急群众之所急;忠实地为群众谋福利,才能调动广大人民群众的积极性,才能有利于行政改革目标的实现。

3.1.2“贵和”观念

传统行政文化中的“贵和”观念可以作为行政关系协调的一个重要原则。目前我国行政改革面临着许多突出问题,如政治现代化、腐败、社会保障、社会就业等,解决这些问题要求加强行政沟通和协调。不仅要协调政府内部的关系,还要协调政府与社会组织的关系。我国行政改革目前仍面临着许多突出问题,如政治现代化、社会保障、社会就业等突出问题,解决这些问题要求加强行政沟通和协调。

3.2行政文化的革新与建设

虽然传统行政文化的不合理因素给行政改革带来了不小的阻力。但无论是促进政府机构改革目标的实现,还是推动行政关系的协调,抑或是鼓励行政道德的建设,都少不了良好行政文化氛围的带动与围绕。

3.2.1“爱民为本、护民为主、利民为辅”的中国特色公务员队伍道德建设

机构改革和廉政建设必须着重培养我国公务员的政治素养、公仆意识、法制精神、和创新思维。当前我国行政人员应特别注意清除“官本位”思想,“等级制”观念,“人治”观念对工作的干扰,克服不思进取,无所作为的思想状况,坚决反对形式主义和官僚主义,在行政工作中处处以人民的利益为根本出发点和归宿,将更好地为人民服务作为行政工作中行政文化发展的根源动力。行政人员只有真正成为人民的“护权使者”,掌权为了人民、用权为了人民、放权为了人民,才能坚守自己的信仰,成为一名合格的社会主义行政人员,才能在不断发展具有中国风格和特色的社会主义文化的路上贡献自己的力量。

3.2.2提升行政管理水平和体制模式质量,提高人民“主人翁”意识

我们要切实鼓励带动民众参与,才能尽快摒弃落后的行政思想。要想清除落后的行政思想观念,就需要对社会民众进行宣传和教育。提高他们的“主人翁”精神,使其对行政工作提出自己的意见和想法,这样才能形成多管齐下的良好行政前景。物质决定意识,意识反作用于物质。我们应鼓励、维护、培养公民参与行政活动的意识;切实维护公民参与行政活动的权利;不断完善电子政务平台;努力加强电子政务建设,推进政府工作网络化、开放化;推送“敞开式”行政文化,极大改善政府与公众之间存在的信息不对称问题。参与式、“敞开式”行政文化对于推进行政改革、构建社会主义和谐社会来说不可或缺。只有适当转变行政人员思维模式,让其树立民主服务理念、绿色服务理念、文化服务理念,才能在不断提升行政管理的水平和质量上取得理想成绩。

3.2.3法制德育双管齐下,努力推进依法行政和以德行政相耦合

从制度层面和权力配置层面一同发力来改善依法行政环境。体现在以下两个方面:完善行政监督制度和责任追究制度,完善行政立法的程序与方法,这是其一;处理好国家权力机关与政府行政机关立法权力的配置以及中央与地方政府行政立法权力的配置,这是其二。同时,通过行政人员和社会大众的互帮互助,得以相互理解、相互支持,借此提高行政人员的思想道德素质和思想觉悟,并借此优化行政的法治环境与氛围,促进“法治型”行政文化的最终形成,从法律上为行政改革的顺利保驾护航。实现“依法”“依德”相耦合的行政文化建设,最终实现依法治国和依德治国的耦合效应。

作者:王春阳 单位:华北电力大学

参考文献:

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[5]王利敏.行政文化对行政管理的影响及行政文化建设[J].长春工程学院学报,2003(4).

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