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新公共管理行政改革论文

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改革开放以后,我国在公共行政领域进行了持续深入的改革,在行政组织结构、政府职能、人员管理、权力配置等方面取得了显著成就,更引起社会和经济领域的跳跃式发展。与此同时,以“英、美”为代表的西方发达国家也进行了行政改革,缓解了困扰资本主义国家的滞胀与福利危机。中西方国家几乎同时进行的这场行政改革都引入了企业管理的方法与艺术,以结果为导向,重视公共行政的效率、效益与绩效评价。张梦中认为,从我国行政改革采取的举措来看,与英、美、日具有共性特征,也是一场“新公共管理运动”意义上的改革。[1]但是,中西方国家的行政改革沿袭了不同的发展路径,中国特色的社会主义在促进经济社会发展方面取得了更为显著的成就。路径依赖在中西方国家的行政改革中起到了哪些作用?针对当前我国的情况,如何突破路径障碍因素,深化行政改革,推动社会主义事业发展成为亟待解决的问题。

一、问题的提出

(一)概念界定

新公共管理,也叫“管理主义”(Pollitt,1990)、“以市场为基础的公共行政”(FanandRosenbloom,1992)、“后官僚制典范”(Barzelay,1992)等,产生于20世纪80年代,其主旨思想是克服古典官僚制以及传统行政的缺陷,将私部门管理的方法与标准应用于公共机构的管理,重视3E(经济、效率、效能)。在公共行政中采用的策略包括专业化管理、私有化、合同外包、竞争、绩效测量等。路径依赖(Path-Dependence)是由W•BrianAr-thur首先提出。他指出,新技术的采用具有报酬递增的性质。著名经济学家道格拉斯•诺思(DouglassC.North)丰富完善了路径依赖理论,他将制度变量引进经济增长的分析中,指出国家发展与其所实行的制度具有密切关系,导致国家长期贫穷的重要因素之一在于制度低效并且长期依赖,即制度变迁也具有类似于物理学中的惯性,一旦进入某一路径(无论是“好”还是“坏”),就可能对这种路径产生依赖,并且强化。因此,低效制度很难走出路径依赖自我强化的怪圈。[2]

(二)问题:发展突破与路径依赖

路径依赖理论对解释不同社会体系中行政改革的成效提供了一个新的视角,也为经验借鉴提供了有价值的对策建议。新公共管理运动的本质是一场突破路径依赖,但同时又受制于路径依赖的行政改革。各国政府所进行的以“新公共管理”为主旨的行政改革都面临着这一“突破与依赖”的矛盾。新公共管理运动在克服古典公共行政缺陷的同时,也是对传统官僚制的脱离与改革。新公共管理运动以市场化的方式提升了公共服务的质量与效率,帮助克服困扰资本主义社会的滞胀和福利危机,帮助社会主义国家克服过度追求公平造成的社会效率低下。但是,当代中西方国家在新公共管理运动中,也面临着诸多困难与障碍,英美国家的改革中先后都遭到反对派的大力阻挠,我国的公共行政改革也步履维艰。历史的限定与新理念的突破象一对天敌伴生而行,中西方国家共时下实施的“新公共管理运动”因历史的限定而呈现不同的效果与发展趋势。我国的行政改革取得了更为显著的成就,民生状况大幅度改进,经济社会呈跳跃式发展,但面临的“路径依赖与突破发展”的矛盾也更为显著。西方国家的“新公共管理”运动虽广受批评与质疑,但对公共行政效率的提升以及缓解其社会问题都起到了积极的作用。相比较而言,西方国家的行政改革体现了显著的“路径依赖”特征。在“跳跃式发展”与“路径依赖”的矛盾体下,怎样推进我国的行政改革?西方的“新公共管理”运动能够提供哪些经验借鉴?

二、西方国家的新公共管理运动:路径沿袭与政策修正

从近百年来西方国家频繁的行政改革来看,公共行政一直在“效率—公正”的钟摆下前行。“新公共管理”运动沿袭了“效率与公正”的钟摆路径,因其对效率的重视广受赞誉,同时又因公正问题备受诟病,政策在效率与公正之间不断进行调整。早期的公共行政为摆脱政党分赃、行政效率低下,实施了“政治—行政”二分。西方政府亦在“政治—行政”二分法理念的指导之下,在政治、行政领域开展了一系列改革,追求公共行政的专业化、高效率。然而,过于重视效率导致了20世纪60年代的新公共行政思潮,公共行政逐渐强调公平、公正和民主,许多国家开始实施普遍的福利政策,降低贫富差距,工会权力强化,社会力量增强。普遍的福利政策又带来了新的危机。20世纪70年代,西方资本主义国家遭遇“滞胀”,通货膨胀、经济下滑、失业率居高不下同时并存。在这样的社会背景下,以英、美为代表的西方发达国家实施行政改革,将企业管理的方法应用于政府管理中,提高了公共行政的效率。这场改革被称之为“新公共管理”运动。由于“新公共管理”对效率及结果的的过度重视,相关政策亦在不断的调整中。新公共管理运动是西方国家政府为应对资本主义问题的自我改良方式之一。新公共管理将企业管理的方法应用于公共部门中,实现了行政方法上的创新,但并未突破西方公共行政的理念与价值观。总的来看,新公共管理运动是西方发达国家的一次政策修正,是西方行政改革整体路径非常重要的一环,它沿袭了资本主义社会的发展路径,在“效率—公正”的摇摆中寻求平衡,体现了资本主义发展的路径依赖特征。

三、我国行政改革的路径沿袭与突破

当前我国实施的行政改革是对中国特色社会主义路径的沿袭,同时,在行政管理的具体理念与方法上也实现了一定的突破,尤其是带动我国经济社会跳跃式快速发展。改革开放以后,我国在政治、经济、行政领域开启了大规模、有体系的全面改革。行政领域在经历了十年文革的瘫痪式运作之后,渐进调适型的改革开启,各项制度重新建构。当代我国的行政改革是公共机构为应对社会问题作出的重大政策调整,它的发展可以追溯至建国时期,先后经历了公平至上到效率至上的路径突破。建国之初,我国实施的是高度计划经济体制,政府全能,行政效率低下、行政机构庞大。无论在政治、经济还是社会领域,都奉行“公平至上”的原则。十一届三中全会以后,我国实施改革开放政策。在经济领域,先后实施的商品经济、市场经济改革,大力进行国有企业改革,下放权力,赋予企业更大自主权;在行政领域,改革行政机构设置、转变行政职能、实施公务员制度、进行绩效考核等;在社会领域,积极培育社会力量,提升社会参与,鼓励社会组织发展等。这一时期的改革,以“效率至上”为基本准则,社会、政治、经济和文化领域都得到较大改观,生产效率提高,民众生活水平提升。但是,“效率至上”导致中国社会问题频发,社会差距扩大、社会矛盾增多、社会不信任持续增强并引发“塔西佗”陷阱,社会需求更加多元。公共行政需要在更深更广的意义上回应社会需求。十八大之后,改革更为深入,并将着重点放在“法治”、“公平”上。从我国行政改革的路径来看,在观念、理念上存在一定程度的突破,表现为以更加科学理性的精神进行社会主义建设,并在民生改善上实现了突破性发展。同时也要看到,行政改革旨在建设中国特色的社会主义社会,现行的行政改革是对中国特色社会主义路径的沿袭与发展。

四、当代中西方国家行政改革的路径差异

综上所述,我们发现在中西方几乎同时进行的“新公共管理”取向的行政改革具有很多共同点,如对效率的追求,对绩效、竞争的重视,市场化机制的引进等,但是在背景、文化、价值等路径依赖的主要因素方面二者表现出明显差异。

(一)社会文化

西方新公共管理运动依托于西方文化体系,重视个体性,强调个体利益、求异思维,改革的目标是个体福利的增长。我国的行政改革依托于东方文化体系,强调整体性和综合性,重视整体利益、求同思维,行政改革的目标是国家利益与民族利益的整体提升。

(二)社会价值观

18、19世纪,欧洲的启蒙思想家,如洛克、密尔、卢梭、伏尔泰等提出的天赋人权、人人平等、社会契约论等思想奠定了西方社会的价值基础。西方发达国家的新公共管理运动依托于这些价值理念,进行行政方法上的革新。我国的行政改革依托于以儒家文化为核心的中华传统文化,强调“仁、义、礼、德”等。同时,马克思主义的价值观不仅是我国政治文化的主导,也是社会文化的重要组成部分,对当前我国的行政改革来说,起到价值引领的作用。

(三)经济环境

从行政改革所依托的经济环境来看,西方国家的市场经济是在法治基础上的私有制经济,经过200多年的发展,相关制度比较规范,企业更是积累了丰富的管理经验与管理方法,为新公共管理运动提供了具体的管理工具。在我国,党的十四大初次确立社会主义市场经济体制的改革目标,市场经济以公有制为基础,仅有二十多年的发展历程,有关市场经济的法制还不太完善,公共机构的宏观调控、市场监管还面临艰巨的任务。

(四)路径连续性

从路径连续性来看,西方国家的新公共管理运动是连续式路径。西方“新公共管理”未导致公共管理范式的转变。[3]在行政改革的整个路径上,西方国家表现出了目标、价值理念、依托文化上的连续性,政策变化属于框架之内的修正。我国的行政改革在路径上既有沿袭,也有突破,对市场经济、公共部门、社会等的认识不断深化,行政组织的结构、职能亦在不断调整甚至突破。总的来说,当代中西方国家的行政改革沿着各自的历史轨迹前行,阶段性策略的相似性并未改变二者前行的轨迹。但同时应该看到,追求社会物质福利的增长是中西方行政改革的共同愿景之一,因此,在策略的选择上会出现共同点,这也是中西方国家“新公共管理”取向的公共行政改革在路径上偶合的主要原因。

五、路径依赖理论对我国行政改革的启示

十八届三中全会之后,我国进入全面深化改革的关键时刻,改革的未来走向成为社会关注的焦点。中西方新公共管理运动的对比分析表明,每一个国家和社会都有自己存在和发展的特殊环境和条件,不能轻易改变或取代。但是,不同发展路径下的经验可以互相借鉴,西方新公共管理运动的方法,尤其是新公共管理运动在路径上的延续,通过政策微调实现社会改良为我国的行政改革提供了有价值的对策建议。

(一)确立传统文化的根基

哈耶克曾说:“在长期历史上经过筛选的意识形态是真正成功的,这是人类最宝贵的东西,你不能轻易的用另外的东西来代替它。”上下五千年的文明是中华民族繁衍生息的基础,传统文化所确立的价值观念悄无声息的引领着人们对事物的认知、对世界的看法。当前的行政体系是我国文明发展的一部分,行政改革对服务型、责任型政府的追求,对和谐社会的追求也是我国传统文化的集中体现。仅基于行政改革方法、形式上的特征模糊对我国改革路径依赖的价值观的认识是肤浅的。可以说,在我国的行政改革路径中,传统文化从未缺失过,它一直都是那只“看不见的手”。当前的行政改革,需要揭开那只“看不见的手”的面纱,清晰认知传统文化给予行政体系的滋养,明晰行政改革路径依赖的文化与价值基础,借鉴西方的经验,取其精华,使改革适应并回应本土需求。

(二)经验与方法的本土化

新公共管理运动起源于西方国家,行政改革的主要策略、方法与西方国家的政治、经济和文化状况是吻合的。我国的行政改革借鉴西方国家的方法,行政改革的策略与方法面临水土不服的问题。我国改革要取得成效,必须进行经验与方法的本土化。结合我国的政治、经济和文化状况,对西方国家公共管理运动的成功的经验方法进行改造、消化和吸收,使之适合我国国情。

(三)完善社会主义市场经济体制

当前,我国的社会主义市场经济体制还不完善,对行政体制改革既有需求,也是障碍因素。完善社会主义市场经济体制,需以法治为基础,规范市场运行。公共机构对市场经济以宏观监控、政策引导为主,要激励企业创新,促进民营经济发展。完善市场经济体制还要在社会中确立市场中平等、自由的价值观念,以经济发展带动社会发展,为政治、行政体制改革创造更好的环境。

(四)路径延续与突破

“路径依赖的分析并不一定意味着一个特定的选择将永久锁定在自我强化的路径中。”[4]我国的公共管理运动在价值理念、文化基础等方面承袭过往,但是,随着全球化时代的到来,突破原路径的限制性要素是行政改革取得发展的关键。因此,今天的行政改革应正视这些问题,理性分析传统与现代、东方与西方,进行路径设计,明晰继承与发展的问题。另外,行政改革也是利益调整的过程,利益相关者之间的博弈激烈而残酷。因此,一条健康的行政改革路径需要一个强有力的、立于公共利益之上的、独立的改革部门。

综合中西方国家行政改革的路径来看,一个国家原有的制度、文化、环境等因素对行政改革的成效具有重要作用,“路径依赖”的作用不可忽视。因此,我国在进行行政改革的过程中,要立于民族的可持续发展与持久繁荣之上,确立改革的基理与基本价值准则,立于公共利益之上,设计改革的路径,打造负责任的、服务与公众的、可持续发展的行政管理体制。

作者:韩芳 单位:济南大学

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