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地方分权行政改革论文

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一、两届安倍内阁与道州制议题

2006年9月成立的第一届安倍内阁使道州制议题得到了改观。安倍本人在自民党内属于道州制推进派。组阁伊始,安倍就新设并任命了道州制担当相,借以推动道州制改革。2007年1月,安倍又设立“道州制设想恳谈会”。恳谈会汇集了以著名智库PHP会长江口克彦、索尼总顾问出井伸之等社会主流为首的学者专家,并向安倍提交了以三年内实现道州制为目标的报告。同时,2007年6月自民党内的道州制调查会向党本部提出了将在今后6-8年内制定道州制基本法,10年内实现道州制目标的报告。同年11月,该调查会被安倍升格为道州制推进本部。12月,安倍内阁提交并通过了《道州制特区推进法》。上述举措都显示出第一届安倍内阁对道州制的支持。然而第一届安倍内阁仅仅维持了不到一年就草草收场,有关道州制的设想也不了了之。而且《道州制特区推进法》就其实质而言,只是延续小泉内阁推行的所谓“三位一体”行政改革的一个幌子,其目的在于推进设置后者的“特区”。该法律中明确规定,中央政府对于北海道的权限下放仅限于以公共事业为主的8个项目,且该法律只局限于原本就没有县一级行政机构的北海道,因此该法律虽然冠有道州制之名却并无道州制之实。

2009年8月,民主党从长期执政的自民党手中夺取了政权。民主党一直主张强化地方自治,虽然并不完全反对推行道州制,但是民主党行政改革的最终目标是,实现由300个左右的基础自治体组成国家体制。⑥在民主党执政期间,道州制的议论从公众舆论中消失了。道州制再次回到公众视野是在2012年12月第二届安倍内阁成立之后。为了表明跟民主党政权的不同,无论是在先前的众议院自民党竞选公约还是在其后的施政方针的字里行间,在推行道州制这个问题上,安倍及其领导的自民党都摆出了一副积极的姿态。在2012年的众议院选举公约中,作为构建“安心社会”的一个重要组成部分,安倍承诺自民党将尽快制定《道州制基本法》,并允诺在该法成立5年之内在日本国内实施道州制。①安倍内阁成立之后重新恢复了由总务大臣兼任的道州制担当大臣职位,并且在自民党内设立了道州制推进本部。2013年1月,该推进本部的今村雅弘本部长宣布将向第184次国会上提交自民党的《道州制基本法》法案。一时之间,道州制似乎马上就要变为现实了。但是仅仅事隔6个多月,安倍内阁对推进道州制似乎失去了以往的热情。2013年7月的自民党参议院选举公约对道州制部分的阐述为:“强化地方自治体的功能,推进地方分权,将导入道州制放入政权的视野”。②跟2012年在野时的自民党众议院选举公约进行比较,我们不难发觉,在上述记述中有关推进道州制的具体日程已逐渐模糊化。安倍内阁对道州制的态度之所以会发生这样大的变化,主要原因有三。

首先是来自党内的强烈反对。自民党内道州制推进本部,原定于2014年6月向国会提交的《道州制基本法》法案被迫中止。据媒体报道,自民党内反对意见占了上风。③其次是来自日本全国町村会的压力。对于道州制,日本全国町村会除了在2008年发表《全国町村长大会特别决议》表示反对之外,2013年4月10日,日本全国町村会会长藤原忠彦在给众议院议员的公开信中再次强调:“实行道州制必将引起更大的地区差异”。④同时,由于明年2015年也是日本地方统一选举之年,自民党无法承受来自基层政府的压力。再次是因为现行道州制的理念与安倍的愿望存在差异。学界也存在众多对道州制持怀疑和反对态度的声音,其中最具代表性的是西尾胜。作为行政学专家并长期担任具有官方背景的地方分权推进委员会委员的西尾对道州制从四个方面提出了疑虑。第一,由道州制诱发的联邦制设想不适合于日本的国情。第二,国家集权会被道州制削弱。第三,对道州区域的划分十分困难。第四,现有市町村体制已经十分成熟,没有必要继续合并。⑤其中,道州制与中央集权的矛盾尤其明显,以大阪市新保守派势力所倡导的所谓“大阪都”为代表,强调地方分权的势头与安倍现在所推行的强化中央集权的政策恰恰是相对立的,这也是第二届安倍内阁突然对道州制改变态度的根本原因所在。

二、道州制的未来与日本行政改革走向

关于未来“道州制”的形式,日本社会各界有各种推测。西尾胜总结了目前各种意见后,将未来道州区域可能的存在形式归纳为以下五种。

1.作为联邦国家的“州”。

2.作为直属中央的一级综合派出机构。

3.直属中央的一级综合派出机构加上地方自治体联合。

4.比现有都道府县管辖范围更为广阔的自治体。

5.取代现有都道府县的地方自治体联合。

(一)保守势力增长将影响道州制的未来走向自民党曾经是道州制的积极推进一方,为此自民党专门成立了道州制推行本部。但是,自民党政权推动道州制的目标与财界和部分地方自治体欲借其扩大地方自治权力、推动经济发展的目的并不一致。伴随冷战结束后自民党内保守势力的不断抬头,为强化官邸和内阁的权力,借实行道州制之机,将琐碎的行政庶务以及社会福利相关工作等推给地方的同时,将高速经济成长期所形成的大包大揽的肥大政府瘦身成为精简并高度集权的中央政权,已经是自民党强化政权统治能力的一个重要目标,尤其是对自民党而言,“55年体制”崩溃的教训更是促使其加速推行道州制的重要原因。第二届安倍内阁成立以后,安倍对内用改善民生作为诱导,对外以保守强硬的面貌获得民众的支持,力求在继承中曾根所谓“战后总决算”路线的基础上,试图使日本重新成为一个所谓的“正常国家”。而在其欲实施修宪而未果的现实面前,推行道州制,进一步强化中央集权是安倍内阁必将迈出的一步。具体表现为,安倍内阁成立伊始就将内阁所属原“地域主权战略室”改名为“地方分权改革推进室”,明确了将积极推进道州制的目的。而道州制具体实施的日程也已经非常明确———2012年众议院选举时,自民党在竞选公约中允诺将尽快推出《道州制基本法》,并在该法成立五年后正式实施道州制。从表面看来,在推行实施道州制的问题上,自民党与同样保守的日本维新会以及大家的党在步调上高度一致。而财界对道州制的支持也将加速道州制在不远的将来变为现实的可能。但是现实却并非如此。如前文所述,尽管有关道州制的议论由来已久,但都只是纸上谈兵,未能落实。

(二)财界对道州制的影响力度安倍内阁二次登台,民众对他更多期待的是带领日本经济走出困境。所谓的“安倍经济学”的三支箭,即量化宽松,增加公共开支,进行结构性改革。无一不是针对长期低迷的经济状态。经过一年多的调整,日本的经济形势有所改善。最为明显的是股市,股票在2012年12月末为10600点,而2014年9月攀升到15700点,涨幅接近50%。然而量化宽松带来的日元贬值也使欧美各国产生了强烈的不满。2013年6月在英国举行的八国峰会上,德国总理默克尔在与安倍晋三会谈时曾指责,“日本推进日元贬值政策对于以廉价劳动力为竞争条件的国家来说是很不利的”。①同时,在上述“三支箭”的背后遗留的另一个重要问题是巨额的债务。安倍内阁的支持率之所以一直能保持坚挺,最重要的是来自于民间对他经济政策的期待。而从经济界角度而言,日本财界的主流和部分发达地区的府县对平成版的道州制持积极赞同的意见。这主要是因为,伴随行政区域的扩大,经济效率能得到提高,尤其是部分已经成为地方经济中心的府县更是期待借机扩大“势力范围”,更好地集中人才和资金,与过于集中在东京一端的经济圈进行抗衡。但是,如同前文所述,夹杂在始终支持道州制的财界,及持反对意见的中央政府官僚集团和地方政府中间的安倍以及他领导的自民党,在选票和钞票之间始终处于想两头讨好的状态。

(三)实现道州制存在着现实障碍2012年6月,自民党道州制推进本部发表了对于道州制未来的愿景设计。②但是从自民党道州制推进本部发布的道州制蓝图上,我们也可以发现道州制不得不面临以下三大问题。一是如何划分新的道州?自民党道州制推行本部的设想是在全国重新设置10个道州,废除现行都道府县,市町村维持现状。但是现实问题是除了北海道以外,其他地区的划分,无论从文化背景或是经济利益的分配上,都将面临重重困难。比如首都圈的一都三县(东京都、琦玉、千叶、神奈川)将形成围绕东京都的一大州级政府,人口超过3500万,占全日本人口的四分之一强,与此相比,冲绳因为其地理位置和文化背景也将成为一个州级政府。两者无论从人口和经济规模都将形成巨大反差。这样划分,客观上进一步扩大了地区间的差距,也违背了实行道州制缩小地区经济差距的初衷。再如关西地区,由于大阪和京都、神户在地理位置上极其相近而三者又各自拥有自己的经济圈,无论是怎么合并都会存在很大的困难。二是中央政府和道州以及市町村的权利义务如何分配?自民党道州制推行本部的设想是在实行道州制后,在机能上进一步强化国家的权限,而在具体事务上尽量减少对道州的干预,道州的行政长官实行民选,道州具有立法权。现实上,如果实行道州制,现行庞大的中央行政机构的人员必将分流到道州政府,中央政府的权限会被削弱,同时道州立法与宪法规定的“国会是国家唯一的立法机构”(第四十一条)相抵触,涉及到修宪问题。同时,伴随道州区域的重新划分,现行小选举区与比例代表并列的选举制度也将重新修改,与此对应的税收等财权也将重新分配。三是道州长官与中央政府的关系定位问题。自民党道州制推行本部和其他各个团体都明确表明道州长官将由民选直接产生。而直接产生的道州长官如关东圈的东京州和关西圈的大阪州(假设)的长官在民众中的威望,或许会比由国会间接选举产生的内阁总理还要高,在事实上形成尾大不掉的局面。

(四)安倍政权下道州制未能实施的原因安倍两次组阁,尽管宣传口号不断变化,但是不难发现其基本理念始终如一,目的只有一个———修改宪法以及为修改宪法做事前准备工作。第一届安倍内阁虽然短短不到一年,就通过了《教育基本法》、《防卫厅设置法》(2006年12月5日)、《有关修改日本宪法手续的法律》(《国民投票法》2007年5月14日)、《伊拉克复兴支援特别法》(2007年5月15日)等从手续或是从理念上为修宪创造前提条件的法律。而第二届安倍内阁在其右倾保守核心理念的指导下,打着经济政策向左走的旗号,迈上政治往右拐的道路。从任命毫无法律背景却愿意支持修宪的外交官出任内阁法制局长为修宪扫除障碍,到仿效美国设立国家安全保障会议(NSC)强化中央集权;从出手干涉NHK经营委员人事,任命亲信出任会长,控制舆论压制不同的意见,到重新修改武器出口三原则,为日本武器出口敞开大门,直至不顾民意的强烈反对强行通过《特定秘密保护法》对内加强统治,等等。迄今为止,安倍的行为毫无疑问与其上台前承诺的带领日本走出经济困境是背道而驰的,其目的是为了替修宪扫除障碍。在自公两党议员在参众两院所占比例的绝对优势,以及安倍内阁迄今仍保持的高民意支持下,自公联合内阁所提交的法案在国会的通过率达到了97.5%。①而道州制的议论在朝野之间早已成熟,如果自公联合政权有意促成道州制的成立,原本并非难事。《道州制基本法》法案之所以迟迟不能出台,究其原因还是在于安倍内阁对实施道州制是否有利于巩固自民党的执政地位犹豫不决。现行日本47都道府县制度,除去1888年香川县与爱媛县分离并独立成县以及“冲绳回归”(1972年)之外,已经施行将近130年。正在国会中提交审议的《关于推行道州制改革的基本法案》如果能得以通过,日本将在不远的将来实行道州制度。这也是日本自1871年实施废藩置县行政改革之后,现代史上最大力度的行政改革。如果道州制被正式导入,势必会引起日本选举制度以及官僚体制发生重大变革,进而也会影响到日本的外交政策,值得关注。

作者:赵刚 单位:中国社会科学院日本研究所

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