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行政改革制度环境及限制条件

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一、权力结构与制度环境:国企改革的实践经验

这种制度环境不仅包括市场,亦包括国家对组织的影响。对此,布洛维在《生产的政治》一书中将国家引入分析体系,揭示了微观的车间政治与宏观的经济制度间密不可分的关系。布洛维认为不同的经济制度(资本主义、社会主义、殖民主义)的含义体现在国家扮演的角色不同。换言之,我们不能忽视国家对企业生产的制度性影响。[2]林毅夫等亦认为改革以前国有企业的低效率是国家为在资金稀缺的条件下实现重工业优先发展的战略目标,以扭曲产品和生产要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度,以及没有自主权的微观经营机制共同作用的结果。[3]但是,新制度主义的缺陷在于过分强调制度环境的影响,没有对组织自身权力关系和运作机制予以足够关注,因此不能解释导致组织变化的内部结构因素。事实上,在国有企业适应从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的改革过程中,其内部权力结构的变化尤为明显。根据周叔莲(1998)的研究,国企改革大致经历了从放权让利、扩大企业自主权到采取承包租赁、推进所有权与经营权的两权分离直至建立现代企业制度的三个渐次深化的发展阶段。相应地,其内部权力结构的变化亦呈现出明显的阶段性特征。赵明华和蒂奥通过对河南纺织业三家国有企业劳动控制的研究,揭示了国有企业一旦以追求利润为目标,也会像自由竞争时期的资本主义企业一样对个人进行身体、心理、精神的控制。[4]特别是随着两权分离的实施,管理权力不断扩大,企业中的权力结构也由魏昂德所描述的高度制度性依附的“新传统主义”转向“去组织化的全权主义”,其典型特征是工厂对工人实行强制、严格的管理方式。[5]在这种权力结构下,工人与管理者的关系不再是“庇护依附主义”性质的,而是转向“对抗式的联盟”,利益成为双方合作的基础。当然,这种关系可以是稳固的,也可以是脆弱的(平萍,1997)。至于第三阶段的改革则是以建立现代企业制度为框架所实施的国有企业大规模战略重组。其中,集中体现企业权力结构转变的产权重组主要是通过股份制改造、联合、兼并、分离与分立以及要素流动等途径所进行的国有企业结构重组(邓鸿勋,1997)。建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度,使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体也一时成为改革的主流话语。但与此同时,人们也注意到发展迅速并在国民经济中占有相当地位的非国有经济并非具有明确的产权归属,它们大多由乡镇或居委会所有,产权边界处于模糊状态。倪志伟(1994)认为这是在政治权力和市场机制并存的转型经济中,企业“试图克服微弱的市场环境和不完全的市场转型情况下产生的问题的一种结构安排”,并指出作为过渡性形式的混合型产权最终会随着市场制度的完善而转向明晰的产权结构。[6]林毅夫等人却认为,国有企业问题的真正原因不在于产权结构,而在于缺乏充分竞争的外部环境。[7]以上两种观点虽各执一端,但存在融合之处。事实上,若从“关系产权”的角度来看,产权作为一束关系,其结构和形式是“该组织与其他组织建立长期稳定关系、适应其所处环境的结果”[8]。在这个意义上,组织内部的权力结构总是衍生于特定的制度环境,并以之为存在的基础。因此,两者的匹配影响重大。至此,通过国有企业改革的实践经验,提取出内生于改革过程的两个关键变量———“权力结构”与“制度环境”。

二、权力调整的制度限制:中央-地方关系的变迁历程

权力结构,作为权力的组织体系,用于指涉权力在不同主体之间的配置及其相互关系,其以特殊的方式造就了主体的行为选择。在有关我国行政改革问题的讨论中,人们习惯于将改革视为在经济发展和由此引发的社会结构性变迁过程中,对现有体制以及体制内权力安排所进行的必要调整。[9]其中,中央-地方关系作为整个权力结构中的关键环节,不仅是我国财政体制改革的要点,而且也是经济、政治体制改革的突破口(傅晨、张晏,2007)。改革开放初期,为打破中央高度集权的计划经济体制,推动社会主义市场经济的建立,国家采取“放权让利”的政策,将相当一部分原属中央的企业管理权、基建项目审批权、投资决策权下放地方。与此同时,为明确中央、地方各自的预算收支范围,国家进一步推动了财政体制改革。1980年在除三个直辖市外的所有省和自治区实行了财政“分灶吃饭”,1988年又在37个省级地方政府和计划单列市实行了“财政包干”。“包死基数、确保上交、超收留用、欠收自补”的分权式改革,极大地激发了地方政府的积极性,推动了其行为重点向经济建设的转变。但是,随着资源配置能力和财政相对独立性的增强,地方政府的“谋利化”倾向亦日益凸显,并逐渐演化成为一个内聚紧密的垄断集团。[10]行政性投资扩张、税收转移截流、市场封锁、重复建设等现象层出不穷,不仅扰乱了经济秩序,而且严重降低了国家宏观调控能力。在此背景下,国家试图通过权力结构的重塑,调整中央-地方利益关系,进而强化“国家能力”建设。这即是1994年分税制改革的缘由。但此次集权-分权化策略的延续,在经历了“一放就活,一活就乱,一乱就收”的治乱循环后,却没有走向改革前“一收就死”的传统复归。地方政府在一般预算体系外,开辟出“第二财政”,土地的征用和转让成为其新的生财之道。周飞舟认为,只要“软预算约束问题没有解决,并且政府具有合法地获取体制外资源的强大能力,集权-分权框架的改变不会对地方政府的谋利行为产生实质性的影响”。[11]但“软预算约束”和“获取体制外资源的能力”无非是制度环境的产物。回顾30多年的改革历程,地方政府始终是我国高速发展的主要动力。之前的工业化是凭借地方政府对企业发展的强力推动,现今的城市化则是倚赖地方政府对土地的征用、开发、出让及其带动的建筑业、房地产业的兴盛所拉动的城市扩张。[12]在这一过程中,所谓的改革实质是将新的市场化要素附加于旧的体制,通过分权让利、释放体制能量,达到激发地方积极性、推动经济发展的目的,而这也成为区别于“休克疗法”的“渐进改革”的实践意涵。可见,正是体制变迁路径本身,蕴涵了“软预算约束”和“获取体制外资源”的危机。在新一轮的以市场、土地和城镇化为核心的经济增长中,“失地农民”不断增加,由土地引发的上访、对抗等群体性事件亦接连不断,这即是“经济奇迹”和“社会危机”的同一体制根源,而进一步的改革如何定位,也因此成为“国家的抉择”。[13]在改革已深入体制“硬核”的情形下,依靠传统权力收放的结构性调整难以发挥实质性影响。依靠“行政吸纳政治”的逻辑致力于行政体系的技术化改革效果也并不明显。考核的过程化与多重化[14]、财政支出的专项化与项目化不一而足。科层化的技术治理尽管有助于规范权力的行使并强化国家对自由市场的引导和规制,但由于其合理形式依然嵌生于传统体制之中,因此行政改革中的治理并未完全脱离行政经营的实质逻辑,反而使政府的经营性运作向多个维度展开(渠敬东等,2009)。由此可见,当放权让利、释放体制能量的渐进改革走到尽头时,依靠传统的权力收放的结构性调整已不足以推动改革向纵深发展。时至今日,面对以地方政府为主体、旧体制加市场化运作的改革模式所引发的日益严重的社会危机,改革更应由国家主动深入体制硬核,从根本上理清行政权力与资本市场的潜在关联。如此,才能为地方所承担的“试验”创设适宜的制度环

三、行政改革的三个命题

在以上的讨论中,主要涉及了“权力结构”与“制度环境”两个内生于改革过程的关键变量,并特别强调了制度环境对权力结构的调整所带来的限制。作为一种独特的分析角度,这里希望所阐释的理论思路能够引发实证性思考,并在具体操作中可以加以检验。为此,在核心立论的基础上,进一步拓展出三个相互关联的命题。由于“权力结构”这一概念较为抽象,所以在此之前需要对其测量维度作一说明:就外部而言,其主要涉及权力在政府、市场、社会之间的分布,政府职能边界是其核心意涵;就内部而言,则主要指涉科层组织自身的分化、组织程度,机构、人员的配置以及上下层级关系是其集中表现;就贯穿整个结构的行为方式而言,主要指权力运行的规范化与程序化。这三个方面的内容相互交织、共同推进,结果则表现为权力结构的合法性与有效性。

命题1:权力结构总是衍生于特定的制度环境,深受具体所处的发展阶段、内外环境、历史文化因素的影响,因此不存在简单设定的模式,改革中即使是系统性模仿,亦会因权力结构所秉持的制度惯性而产生诸多变异。权力结构的形成需要经历一个形塑的过程,在这一过程中,制度环境发挥着潜移默化的影响。改革前,在国内市场、社会力量薄弱的环境下,为保证民族的生存,国家毅然担当起推进“赶超型现代化”的重任。强烈的使命感使国家垄断了几乎所有的重要资源,并通过对社会的严格控制实现了一元整合。在这种制度环境下形成的权力结构分化程度较低,政府担当起“全能”的角色,因此不存在和市场、社会的边界区分。就内部构造而言,突出表现便是“政治官僚制”的形成。与韦伯意义上的“理性官僚制”相区别,政治官僚制的典型特征是将“政治与行政服务的混合贯穿于从上到下的所有官僚等级”[15]。而这种政治与行政不加区分的结构,又进一步为权力打破专业分际的非规范运作提供了组织基础。可见,由制度环境所形塑的权力结构已成为一个有机的整体,具有稳定的特性。改革开放后,国家虽力图缩减控制的范围,并通过对法制化、专业化的强调致力于科层政府自身的理性化建设,但国家对社会改造所抱有的强烈使命感并没有发生变化,“绩效合法性”的压力使国家不得不更多地依靠超凡的社会改造业绩来证实自己的力量。这即是政府职能转变不到位、机构设置不合理、权力监督制约机制不完善的根源所在。基于此,认为权力结构的演变具有历史的延续性,深刻反映了其所形成的制度环境的特性,因此不存在简单设定的模式,理解和把握权力结构背后的制度演进脉络则更为根本。

命题2:政府职能的重新界定以及科层组织自身理性化建设背后更为实质的内容是权力本身性质的变化以及与此相关的法律、税收制度的完善,而伴随这一过程所形成的是由一系列制度建制所支撑、规范的现代国家,这是权力结构调整的规范性内涵。在命题1中强调了制度的历史沿承对权力结构调整的限制,但这并不意味着权力结构将固化于现有的制度格局中。相反,适应经济、社会的变迁,权力结构亦会对制度的规范性内涵提出新的界定。以农村的税费改革为例,针对基层“三乱”(乱收费、乱摊派、乱集资)引发的治理危机,国家试图通过自上而下的税费改革对乡镇政府形成“倒逼”———当乡镇政府丧失不合理的收入来源后,在有限的财力约束下不得不进行“自我革命”,最终达到精简机构和转变职能的目的。[16]但是,在这一过程中,国家并没有对中央与地方之间的财税契约进行重新制定,分税制所造成的“财权上收、事权下移”的治理格局使各级政府层层向下“甩包袱”,因此难以形成辐射全体公民的公共服务治理体系。税费改革后,尽管乡镇政府普遍响应国家号召进行了整体配套改革,但实践中大多停留在形式上的机构合并调整,人员并没有真正减少,政府职能亦没有根本转变。与国家“高效能、低成本”的小政府预期相反,财政收入锐减后所形成的是一个运转困难的“弱政府”,这在一定程度上使“三农”问题进一步恶化。基层政府自下而上的“反倒逼”,促使国家不得不从更深层次上解决权力结构调整后的运转问题,从而加快了农村基层财政体制改革的进度。加大转移支付力度、加强对“三农”的投入、帮助基层政府渡过“难关”,最终使国家承担起改革农村、提供公共服务的责任。基于此,认为权力结构的调整不仅仅解决的是权力的分布问题———权力在不同职能间以及科层体系内部不同机构层级间的分布,更为实质的内容是国家本身性质的变化以及通过一系列相应的制度设置巩固这种变化。命题3:权力结构的调整需要一个独立的转变过程。在这一过程中,尽管经济、社会的变迁为改革提供了必要的动力,但权力结构转变的最终实现还要依赖国家在宏观层次上推动的制度变化。作为前两个命题的逻辑延续,在此需要对改革过程中权力结构调整的动力作一讨论。波兰尼认为,现代社会的各种变化都是由一种“双向运动”所支配的,即“市场的持续扩张以及这一运动所遇到的在特定方向上制约其扩张的反制运动”[17]。的确,市场化运动和社会的自我保护运动对权力结构的影响是深刻的。就外部而言,伴随市场经济的发展和社会自主性的提高,政府直接干预的范围不断缩小,控制的力度不断减弱(孙立平,1994);就内部而言,随着市场化导向的经济体制改革的推进以及政府与社会关系的全新界定,政府经济管理类组织不断精简,社会事务类与执法监督类组织不断增加[18],政府逐渐从“干预主义”转向“监管式治理”。[19]此外,为限制行政权力对经济运行和公民权利的侵害,政府运作的理性化和法治化程度亦不断提高。[20]然而,经济、社会的变迁只是促使权力结构转变的动力之一,我们不能因此而忽略国家的自主性。作为强制权力的垄断者,国家更有能力引导经济和社会的转型。[21]恰如波兰尼所言,“正是持续性、集中性的有组织有计划的干预主义的急剧增长”打开和维持了通往市场经济的道路。在这个意义上,自由市场“是精心设计的国家行为的产物”[22]。与之类似,尽管社会的自我保护“肇始于自发的”行动,但它最终也必须体现为有效的国家干预才能实现目标。基于此,在权力结构的调整中,应更加强调国家自上而下的制度性推动。以上命题从权力结构的形成、转变实质和动力三个不同的角度引导人们去关注改革过程中权力结构与制度环境的关系。为检视这一理论逻辑的解释力度,在此以顺德大部制改革为样本,对命题所阐释的思路进行系统验证。

四、顺德改革的个案分析

顺德位于广东省佛山市,北接广州、南邻港澳,总面积806平方公里。现辖大良、容桂、伦教、勒流4个街道办事处和陈村、北滘、杏坛、均安、龙江、乐从6个镇,常住人口247万。2013年地区生产总值2545.1亿元,地方公共财政预算收入154.1亿元。作为广东省先行先试体制综合改革试验区,顺德的改革发展始终走在全国前列。20世纪80年代,顺德乡镇企业异军突起,开创了“以集体经济为主、以工业为主、以骨干大企业为主”的顺德模式。90年代,又以敢为天下先的气魄,率先推动以企业产权制度改革为核心的综合体制改革,进而创造了连续四年中国百强县之首、GDP在全国县域经济中率先突破千亿的辉煌业绩。但近年来,随着工业化向城镇化发展阶段的转型,顺德既有的依靠资源投入的粗放①“一级政府”指顺德区政府;“两级管理”指区政府负责决策,街道、事业单位和法定机构负责执行;“三级服务”指构建由区、街道、社区或村居服务站三级服务体系。型增长方式变得难以为继;人口、阶层结构的变化,又使得基于不同利益诉求的社会问题日益复杂,这一切都需要新的治理体系予以回应。加快行政管理体制改革,重构既有权力结构,也因此成为顺德发展新阶段的客观需要,而科学发展观的提出又进一步为顺德改革营造了有利的外部环境。2008年10月,顺德被广东省委确定为全省深入学习实践科学发展观活动的第一批县(市、区)试点。2009年广东省委、省政府正式批复同意顺德开展综合改革试验工作,顺德行政体制改革由此拉开帷幕。此次改革,对权力结构的调整可谓“大刀阔斧”。就外部而言,为充分发挥市场在资源配置中的作用,强化政府社会管理和公共服务职能,顺德区大力推进行政审批制度改革,在减少对市场微观干预的同时,积极向社会组织放权;内部机构方面,通过“同类项合并”、“党政联动”,将41个党政部门压缩为16个,形成了大规划、大经济、大建设、大监管、大文化、大保障的大部门格局;而在纵向区、镇(街)关系方面,则在强化镇(街)执行力的基础上,将政府服务向村居有效延伸,并预计在未来三到五年撤镇改街,实现“一级政府、两级管理、三级服务”①的扁平化管理;在权力运行方面,按照“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”的原则,建立起决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制,并通过决策咨询委员会的组建,有效强化了决策的民意基础。可见,顺德此次改革并非简单的部门机构合并重组,而是政府组织架构调整与政府运行机制再造的有机统一。[23]但遗憾的是,由于缺乏国家宏观层面的制度配套,这次由地方承担的“试验”在实践中陷入诸多困境。

(一)职责同构体制下的机构精简

为进一步理顺关系,建立职能有机统一的大部门体制,顺德区此次机构改革不再遵循职能随原机构走的传统套路,而是对分散在各部门的相同、相近和相关职能进行同类项合并。以市场安全监督局为例,在整合原工商行政管理局、质量技术监督局和安全生产监督管理局的同时,将原食品药品监督管理局、卫生局、文体广电新闻出版局、农业局、经济与贸易局等5个局的市场监管职能予以并入,形成“3+5”的职能架构,从而实现了市场监管、商品质量监管、行政执法、市场准入和对外服务的“五个统一”(见图一,下页)。然而,改革中机构精简和职能重组的有机结合,在有效解决职责交叉、推诿扯皮的同时,也带来了新的问题。纵向政府间的“职责同构”一直是我国典型的组织管理模式,在机构设置上则表现为“上下对口、左右对齐”。作为计划经济体制的产物,这一将政府所有职责潜在贯穿于整个组织的结构设置,有力强化了全能型政府体系的构筑。时至今日,虽然全能型政府早已摒弃,但政府这一组织架构得以保留,宪法和地方组织法中对政府纵向间职能、机构设置的规定又进一步为其存在提供了法律依据。但这种制度的后果在于:“各级政府的职权重叠,缺乏独立性,没有对各自权力的来源、事项的管辖等方面进行合理的划分,致使上级政府可以越权行使下级政府权力,无法实现依法行使职权的基本要求。”[24]将目标责任分解细化,形成一套指标体系,层层向下派发,并通过不断的检查、考评保证落实是上级政府干预下级职权行使的常用手段。而职责同构的政府组织架构又为这种越权干预提供了现实基础。因此,与将机构精简和职能转变走不出循环往复的原因归咎于改革中二者未能有效结合的观点不同,这里更倾向于从职能同构的制度环境寻求根源。恰恰是由于这一制度的延续才使得以机构精简和职能转变为内容的权力结构调整难以向纵深推进。

(二)分税制框架下的区镇关系调整

为建立“一级政府、两级管理、三级服务”的扁平化行政管理模式,顺德于2010年推行了“简政强镇”事权改革,试图在强化和提高镇街执行力的基础上,用三到五年撤镇改街,同时通过社区服务站的打造将区和街道的服务向村居有效延伸,以实现纵向层级关系的优化和公共服务职能的提升。目前,区政府按照“区级主责宏观管理及重大事项的统筹协调,镇(街)侧重微观管理和服务”的原则,将区级3197项行政管理事项下放给镇街,事权涵盖产业发展、城市建设、社会管理、市场监管、公共服务。与此同时,区政府调整完善了区镇(街)财政分配机制,以确保事权与财权的统一(见表1,下页)。如表1所示,在新调整的区镇(街)分成比例中,区政府加大了对镇(街)的财政分成,并有意向欠发达镇(街)倾斜。但与“更有活力、更有权力、更有执行力的镇(街)”预期相反,镇(街)对此次改革颇有怨言。而对于区下放的3197项事权,镇(街)则表示:“区里是把许多权下放给我们,当时的目的是强镇。但名义上的放权在一些关键性权力上并没有下放,我们在处理一些实际问题时还是请示上级。现在还是执行上级有关决定和命令,跟以前差不多。”(访谈材料:龙江镇20120504L)至于延伸至村居、用于提高服务效能的行政服务站,镇(街)则普遍认为:“村级行政服务站起不了多大作用。我们就养活行政服务站人员、维持它运行,就要增加超过1000万,这是很大的负担。虽说是行政服务,但是很多部门都没认同其地位。法律地位、事权都没有。比如,农村申报土地,不认行政服务站,还要村居的。”(访谈材料:伦教街道20120504L)可见,对“一级政府、两级管理、三级服务”行政管理模式的模仿并没有成功,而区镇(街)财政分配不合理是一个重要的影响因素。追本溯源,分税制的实施才是问题的症结。为加强国家能力建设,1994年的分税制改革使国家集中了大部分财力,并通过税收分享方案的确立,一劳永逸地解决了与省级政府的逐年谈判。[25]省级政府将收入集中效应层层传递,从而造成目前“财权上收、事权下移”的治理格局,这即是基层运转困难的根源所在。张静认为,国家权力的扩张,不仅仅表现为税入汲取和控制地方资源,更重要的是国家治理角色和治理关系的制度改变。[26]循此,当国家未从根本上创设适宜的制度环境,并有效担当起公民基本权利保护者和公共事务管理者的角色时,一个小县的公共服务治理体系重构能否走出“单兵突进”的困局值得深思。

(三)法规限制下的权力重构

为提升政府决策水平和执行能力,在运行层面,顺德围绕权力重构这一核心建立起决策、执行、监督既相对分离又相互制约的运行机制。其中,顺德区委、区政府负责全区重大决策和综合性政策制定,区属大部门负责专业性政策的研究和监督实施,以增强区的引领能力。具体的执行则由各镇(街)和新增的法定机构、事业单位以及社会组织负责。监督层面,在强化人大政协司法等既有监督力量的同时,由新组建的区纪委(政务监察和审计局)负责对区委和区政府的党务、政务工作进行纪律与绩效监督,同时通过向各大部门派驻监察员或监察组,加强了监督的独立性。此外,为强化决策的民意基础,大部分镇(街)和大部门建立起决策咨询委员会,使得各种社会力量得以参与公共决策和社会管理(见图二)。这一新的权力运行机制,在实践中却出现运作动力不足的问题。对此,很容易将参与动力不足归咎于公民缺乏参与热情。其实不然。“去年我们做了一个参与式预算,市民还是很欢迎的,虽然只是很小的范围、很小的项目,但是大家还是拍手称好。还有就是容桂的公共决策咨询委员会,现在做得比较好。大的从财政预算、街道工作报告,小的从医院的建设、路边规划、道路的改造、天桥的建设、停车难问题等,都会征求意见。如果委员反对,就不能推,必须他们同意为止。”(访谈材料:区委20130516L)应该说,随着市场经济的迅猛发展,一个相对独立的公共领域正在形成,公民的参与意愿与参与能力亦不断提高。[27]但为何旨在重构权力运行基础的改革在实践中难以发挥实效?“这个是长期体制造成的。培育社会组织也好,公共参与也好,没有国家自上而下的推动,受到的制约很大。比如法律的问题,成立基金会要省里批,社会组织又管得很死,上街募捐又要慈善会才可以。这是一系列的,更不用说涉及政府自身的利益。比如财政公开,要人大审议、公众参与,看政府愿不愿意。中国的事,不怕社会没动力,就看制度上敢不敢放开。”(访谈材料:区委20130724L)杨雪冬认为,现代国家建设的根本目的“不是使国家成为完全脱离社会,只凭自己意志构建社会经济的组织,而是使国家与社会、市场的关系有机化,推进国家对社会经济变化和利益要求的有效回应”[28]。在这个意义上,国家主动适应经济、社会变迁,并自上而下推动相关制度的改革,才是权力结构转变的动力源。

五、结论与讨论

自20世纪80年代农村打破人民公社体制,推行家庭联产承包责任制以来,改革已走过30余载。30多年来,中国经济社会发生了翻天覆地的变化,而由改革所创造的“经济奇迹”更是让世界叹为观止。在这个意义上,改革成为塑造我们所处时代的基本精神。如果说之前依靠权力结构调整所进行的改革主要用于打破计划经济体制下的总体性支配框架,释放自由资源的积累和流动空间,那么,随着市场经济的确立发展和社会力量的发育成熟,建立与经济社会相配套的系列制度设施、推进改革向纵深发展,便成为国家新时期的战略要务。回顾30多年的改革历程,由地方先行试验、分步实施一直是我国改革的主要路径。在这一过程中,作为创新主体的地方政府借助分权化的制度激励,将市场要素与权力运作有机结合,通过行政经营有效推动了经济的高速发展,但政府的经营性运作在激发体制活力、创造“经济奇迹”的同时,也从根本上偏离了权力的公共属性。近年来,随着贫富差距的持续扩大,各种社会问题增多,社会建设和社会管理也因此成为发展新阶段的核心议题和突出任务。[29]这就要求回归权力的公共本性,通过系列的制度创新,实现社会的包容性增长。基于此,这里认为,当放权让利、释放体制能量的改革走到尽头时,更应由国家主动深入体制硬核,从根本上理清行政权力与资本市场的潜在关联,如此才能为新的治理体系的构建创设适宜的制度环境。在此值得一提的是,杨瑞龙(1998)曾认为随着放权让利改革战略和财政分灶吃饭体制的推行,具有独立利益和行为目标的地方政府将担当起制度创新的“第一行动集团”的角色,从而在供给主导型与需求诱致型变迁路径间,建立起“中间扩散型”的制度变迁方式。这一观点忽略了在基于行政性分权的单一制国家中,地方政府的权力源自国家的授与,后者拥有最终的决定权和支配权。“尽管共和国历史上经历了不同时期的沧桑剧变,但体现在这些正式制度中的基本权力关系并没有实质性的变化”。[30]顺德大部制改革的困境则提供了最生动的例证。从这个意义上讲,由国家自上而下创设适宜的制度环境才是改革的真正起点。

作者:崔志梅 单位:中山大学政治与公共事务管理学院

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