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公共行政改革论文

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一、政府体育行政职能的含义

(一)现代政府行政理念的转变

当今社会的进步、经济的快速发展,必然会影响同一时期的行政法及行政法学的发展。“行政法在任何时候都是与当时流行的国家主导理论直接相关的”[3]。在21世纪,占主导地位的行政理论是服务行政理论,管制行政理论已被取代,理论基础的变化决定了政府职能将会得到全面发展。新的公共服务理论理念的引入,使我国政府行政管理从过去的管理型政府向服务型政府转变。新的公共服务理论要求政府:其一,政府的职能从管理行政向服务行政转变,服务的对象是“公民”,而不能理解为“顾客”,是主动关注公共利益具有一定权力的公民;其二,社会管理主体由单一走向多元,政府的管理手段也逐渐从行政型向法律型和经济型为主转变;其三,多种社会公共服务供给方式的公共服务体系的初步形成。我国从计划经济到市场经济,从管理型行政到服务型行政,管理的理念在发生转变,服务型政府的本质是以公共利益为价值取向和出发点,所以,需要在不断提高对服务型政府行政认识的同时转变政府行政职能,重新研究我国政府与公民之间的关系,确立政府的职能。

(二)现代政府体育行政职能的含义

政府体育行政职能是受原生性职能影响的一种再生性职能,它源于社会但随着社会环境的变化而产生变化,是相对稳定的一种动态平衡。政府新的体育行政职能再生,而原有的部分职能返还给社会,通过一个动态过程逐步形成社会体育管理需求与政府体育行政的相对平衡。政府的体育行政职能源于社会,随着我国以市场经济为导向的经济体制改革的不断深入,社会环境发生了变化,使政府的体育行政职能随之发生转变。目前,政府的体育行政职能中有一部分要调整变化,有新增政府体育行政职能,也要减少部分政府体育行政职能,这里需要强调的是减少的职能由非政府体育组织承担,但要依据非政府体育管理组织的成熟度,不能盲目地一刀切。社会环境条件好成熟度高,就释放部分政府体育行政职能,也就是我们经常讲的,对于社会或市场能有效解决的,应放给市场和社会。政府释放部分体育行政职能,同时又再生了新的政府体育行政职能,这就要求政府在释放体育行政职能的同时,要理清自身的职能,不能出现释放不够、再生过分的局面,形成行政职能沉积。具体地讲就是,政府释放了部分体育行政职能,成立了运动项目管理中心,其目的是释放部分政府职能,逐步返还职能于社会,但运动项目管理中心在多年的实践中并没有理清自身的职责,并逐步发展成“二政府”的局面,并且在项目的推广方面职责不明,主要工作体现在经营奥运项目上,而项目自身体育文化的发展弱化。当今,服务行政的理念推动我国行政法和行政法学的发展及行政观念的革新,从而导致政府职能含义的变化,致使政府体育行政职能内容需要重新界定。随着社会经济的发展、体育文化的进步,人们对体育文化需求在不断地增多,这就要求政府重新考虑自身体育价值取向的定位,确定应当承担的职能,履行政府行政职能上的义务。所以,服务行政理念要求政府体育行政职能有三重含义:一是新的体育行政再生职能。由于社会环境的变化,体育需求增多,社会自身不能解决的问题出现,就再生出必须由政府承担的职能。二是在政府体育行政中政府不能也不应该是全能的,政府要考虑自身的能力,摆正自身的位置,下放部分权力,服务公民。三是政府在确定自身能力的基础上,研究公共体育服务的内涵及供给的方式,承担本国体育全局发展宏观调整的重任。长期以来,我国政府体育行政职能受政治职能的影响极大,政府体育行政职能占据了体育管理的大部分空间,也就是政府集决策与执行于一身,这也是因为新中国成立时间短,统治阶级维护自身利益的需要;但随着今天我国经济体制改革的深入,社会环境发生巨大的变化,就要求政府让空间于社会,将体育管理的部分公共职能返还于社会,同时又要承担社会产生的新的社会自身无法解决的职能,这是社会发展的需求。目前,我国政府体育行政职能转变的关键在于两方面:一是调整政府体育行政与体育市场和体育产业的关系,在市场逐步成熟的基础上,把部分权力返还给产业,同时,让市场在资源配置中起决定性作用。政府体育行政职能的重点应该放在市场不能做和做不好的地方,切实把政府体育行政职能转变到宏观调控、制定体育产业政策、规范监督体育市场和提供公共体育服务等方面上来,以推动体育市场、体育产业向前发展。二是调整政府与非政府体育组织的关系。在非政府体育组织逐步发展成熟的过程中,逐步下放转移部分权力,发挥非政府体育组织管理的积极性,而政府体育行政在把握全局的基础上,办好非政府体育组织自身不能解决的问题。难点是如何把握社会环境条件发展的成熟度问题。释放政府体育行政职能需要社会条件的支撑,如果社会环境条件的成熟度把握得不好,就会出现机构臃肿、人员冗余、效率低下等一系列问题,这时政府又会向社会体育领域伸出看得见的手,干预社会环境。所以体育行政职能转变是长期的问题,总是在释放、再生、释放再生中寻找平衡。

二、政府体育行政职能转变中的几种关系

(一)政府体育行政职责与职权的关系

在现实中,政府职能的外部表现一般为职责,而职责非常容易同政府职权混杂在一起,这样会使政府在工作行为时对哪些行为是依法可以做的,哪些是不能做的造成混淆,出现政府不作为、乱作为的现象,造成政府的体育行政能力下降。那么,政府行政职责的概念是什么?“行政职责是指行政主体在行使国家赋予的行政职权,实施国家行政管理活动的过程中,所必须承担的法定义务。行政职责随行政职权的产生、变更或消灭而变化”[4]。我们可以把这种观点理解为,政府行政职责是在实施政府行政活动过程中,所承担的法定义务;也可以理解为行政职责与行政职权力的先后顺序,即先有行政职权再有行政职责,而且容易理解为只有行使行政职权时才有所承担的法定义务,也容易理解为只有行使职权时才有职能,而忘记了政府应该承担的法定义务。职责含义的发展,传统的行政职责系指行政主体及其行政人在行使行政职权过程中依法必须承担的义务。这种定义是建立在行政职权的基础之上的。行政主体先有职权,再有职责,职责是行政主体在享有和使用职权时才必须履行的。这种定义并不符合服务行政的要求。服务行政要求政府全心全意为人民服务。人民创立政府的根本目的是希望政府能解决个人不能解决的社会问题,满足人民的各种需求。所以,政府首先拥有的是职责[5]。从上述分析我们可以得出,在服务行政的理论中应是先有职责,而后有行政职权,行政职责是法律规定的行政机关必须履行的行政义务。法律规定了行政机关的行政职责之后,才会赋予行政机关相应的行政职权。也就是政府体育行政职责的概念是行政机关必须履行的政府体育行政上的义务。

(二)政府体育行政职能与体育产业和市场的关系

随着中国社会经济的发展,过去的计划经济已经发生了根本改变,按照市场经济改革的要求,政府体育行政职能应该从体育产业和市场活动中退出,市场在体育资源配置中起决定性作用,所以,需要正确认识以政府为主导的体育管理体制与体育产业及市场之间的平衡问题,通过转变政府体育行政的职能,解决目前体育发展问题。政府体育行政在逐步从体育产业、体育市场中退出,长期以来被行政管理学界称为“既当教练员,又当运动员”、“既划桨,又掌舵”的政府体育行政行为将成为历史。“2014年3在26日,李克强同志在沈阳主持召开部分省市经济形势座谈会,他说:我们要相信市场,相信老百姓有无穷的创造力。你根本想象不到,市场有多大的创造力。因而政府必须要下定决心转变职能、简政放权,充分发挥市场‘想象不到的作用’。政府要当裁判员,不要老想当运动员”[6]。由此可以看出,解决体育市场与政府体育行政职能的问题,将是水到渠成、顺理成章的事情。同时,要认识到政府对体育产业和市场的间接管理,政府从体育产业、体育市场退出,是一种转变不是弱化政府对社会的管理,而是一种与现代管理理念接轨的全新管理模式。十八届三中全会《决定》指出“市场在资源配置上起决定性作用”,我国体育发展在这方面最明显的问题,就是中国职业体育发展的扭曲,俱乐部资本的投入方没有权力,而是政府行政控制资本权力,形成产权不明的局面。幸好投入的是国有资产居多,政府可利用政策方面优势从另一方给予一定的平衡,这不是政府的扶持,而是政府的掌控,政府在办中国的职业体育。新的政府体育行政理念要求必须放权于资本方,让资本在市场中运作,并拥有其自身的权力。

(三)政府体育行政职能与非政府体育组织的关系

新的公共服务理论理念的引入,既意味着我国在社会体育管理主体向多元发展,又意味着政府权力由无限转变为有限。政府不是体育管理的唯一组织管理主体,体育管理由政府体育行政部门同非政府体育组织共同承担,各管理主体承担自身的责任、义务和权力,公共体育管理要充分发挥非政府体育组织的能力,逐步形成共同管理社会公共体育的新的适应中国特色的体育管理模式。也就是说,社会公共体育的管理要由全社会来承担。这就需要对公共社会体育管理的职能、责任、义务的承担主体进行重新组合与分工,具体讲就是,部分政府体育行政公权力的主体转移。转移公权力要通过立法的形式,实现权力的转移。我国的公共体育管理发展要形成政府体育行政部门担负体育发展宏观的调控、把握体育发展大方向和建立规章制度准则的重任,在政府体育行政部门的主导下形成政府体育行政部门与非政府体育组织共同管理的权力分配新格局。就政府而言,改革简单地讲就是简政放权。通过改革现有的政府体育管理体制,建立新型的体育管理模式,不断提高政府体育管理的绩效,使体育事业单位、体育市场、公民社会体育得到发展,逐步形成社会体育管理的主体多元,最终达到协同共治的目的。

(四)政府体育行政职能中群众体育与竞技体育的关系

随着我国经济水平的不断提高,推动社会文化的发展,并带动了体育文化的繁荣,使公民在社会生活中体育价值观念发生了改变,出现了大量的公民体育需求。当公民的体育需求社会自身能力不能解决时,就催生了政府新的体育行政职能,以维系社会体育的和谐发展。体育文化本身有多种功能,最常见的有政治功能、健身功能、经济功能等,在不同历史时期受统治阶级利益的影响会扩大某种功能的作用。在新中国成立初期,体育的政治功能发挥非常充分。但社会发展到今天,我们要重新研究政府体育行政职能的变化,研究新时期出现的新问题、新需求,要充公分析公民体育价值取向与国家体育价值取向的关系,要站在公共利益价值取向的基础上,重视公民体育权力,转变政府体育行政职能,扭转在实践中以“竞技为上”的政府行政工作倾向,重新树立政府体育行政的价值取向。我国《宪法》第二十一条明文规定:“国家发展体育事业,开展群众性的体育活动,增强人民体质。”第四十六条规定:“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”宪法是我国的根本大法,是政府开展各项工作的法律依据,在研究政府体育行政职能中竞技体育与群众体育之间关系时,必须运用法律的思维,以宪法为根据解决现实问题,要加强全民健身运动及关注全民健康,尤其是对青少年健康体质的关注度。政府要充分利用政策与财政等管理方法,处理好我国当前竞技体育与群众体育之间的关系。

三、政府体育行政职能转变的几点思考

(一)如何提高政府体育行政公信力和执行力的几点思考

政府体育行政公信力主要表现为政府行政行为在公民中的信用能力,反映了公民对政府体育行政行为的信任态度。执行力是政府体育行政工作的生命力,同时是执行能力和效能在工作中的体现。政府体育行政公信力下降的主要原因:一是政府体育行政职能转变严重滞后。由于政府没有很好地处理竞技体育与群众体育之间的关系,导致青少年的健康体质连续二十五年下降是不争的事实,全民健身计划开展得不好,群众不满意,导致公众对政府的体育行政行为的公信力下降。二是传统体育行政管理方式不适合社会的发展要求。三是政府体育部门的决策缺乏科学化、民主化和透明度,行政效率不高,形式主义和腐败问题突出,例如:运动竞赛的局外操纵,用暗示、“君子协定”、“场外交易”、“分配金牌”、“黑哨”及参赛运动员资格等问题突出,致使公民对我国运动比赛的信任度下降。1.政府要全面转变体育行政管理职能,改革现行行政管理体制,提供充足优质的体育公共产品与公共服务。2.各级政府体育行政部门要坚持依法行政,优化工作流程。推进审批制度的改革,减少审批的环节,提高审批效率。3.政府体育行政决策与执行要分离,加强社会监督机制,推行行政问责制。

(二)体育事业单位改革的几点思考

体育事业单位是我国体育事业发展过程中的主要载体,是建设体育大国和体育强国的重要力量,在我国体育事业发展中发挥着重要作用。国家要利用政府体育行政职能转变时期,推进我国体育事业单位的改革。1.多年的实践告诉我们,在体育事业单位改革中肯定会遇到许多基础性、共性和衔接性的问题,所以,体育事业单位改革要制定整体的规划,出台顶层设计,指明体育事业单位管理体制改革的基本方向。同时,政府要逐步完善整体配套条件,避免在整体配套条件不成熟期进行改革,那样会造成改革的盲目、片面、被动,改革的成本太大。2.改革中要准确划分体育事业单位的分类。在计划经济时期把体育只看作精神文明的一部分,而今天体育在市场中存在强大的生产力,并且公共体育事业管理主体向多元化发展,所以,把部分体育事业作为产业来办。具体来讲,体育事业单位在职能分类过程中,保留那些有一定公共性和社会共同需求的社会公共体育事务单位,例如,国家体育运动队、公共的体育场(馆)等。其余的均可以推向体育市场,实现体育生产、开发、经营的产业化与市场化。3.公共体育资源配置与利用社会化。我国体育事业单位体制改革的一个基本方向就应该是公共体育资源配置与利用的社会化,主要目的是体育公共资源的优化配置与资源共享,打破部门所有制、单位所有制和行政化分割。

(三)非政府社会体育组织改革的几点思考

通过政府体育行政职能转变,推动非政府社会体育组织的改革。我国政府作为公共权力组织实体,主要职能在于协调各种社会组织无法完成的各类公共事务,保障公众的权益等。政府体育行政职能范围虽然涉及一些社会体育组织,但政府的体育行政职能并不是代替这些社会体育组织个体去活动,政府应把社会非政府体育组织从其过去超常的控制中释放出来,在政府的引导下,不断探索创新非政府社会体育组织管理的新范式。1.政府在非政府体育组织发展过程中的主导作用不能缺失,政府的扶持不等于代替,特别是在我国体育非政府社会体育组织发展的不成熟期,政府不能“越位”代办。2.借鉴世界现代的先进管理经验,不是照搬,而是要尊重本国的国情,寻找本国自身非政府体育组织的发展道路。3.非政府体育组织的发展过程中必然要出现一些非政府体育组织自身不能解决的问题,这时,政府的职能不能“缺位”。4.研究制定“政府购买体育服务”和“委托管理”的规则,必须用法治的思维,以公共利益为价值起点,解决遇到的新问题。

四、小结

新公共服务的理论来源于西方,是建立在西方发展多年的法治社会基础上。新公共服务理论的理念旨在调整政府与公民之间的关系,但新的公民与政府的关系必须要建立在法治的基础上,这就给我国的政府体育行政提出了新的要求。政府体育行政要不断研究政府行政主体与行政相对人主体之间的法律关系,以法律的思维解决政府体育行政中的新问题,其核心在于体育行政中的公众参与机制、权利救济机制、行政问责机制、绩效考核机制等重要的法律问题。“从政府体育行政职能与社会进程的内在联系和互动发展规律角度,反视政府职能转变问题,结论是显而易见的”[7]。政府体育行政职能将在再生和释放中不断再生和强化。随着社会自我管理和自我发展功能的不断提高,政府体育行政职能将会越来越多地向社会释放和再生,应该认识到并正确处理好政府体育行政职能向社会释放和再生过程中出现的各种法律问题,利用法律的思维建立我国社会和谐的体育行政关系。

作者:宋剑英 单位:上海政法学院 体育法研究中心

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