宪政变革下行政裁判规则革新

“在英国公法领域存在着一种非常强的发展趋势是行政活动的司法化倾向，这种倾向的一个重要表现就是司法的行政裁决机构的出现，以及由此产生的一种日益具有相对独立性的行政行为方式，即行政司法，其标志就是大量的行政裁判所的建立。”[1]但自上世纪90年代以来，英国开展了一场规模宏大的宪政改革，英国的行政司法体制也进行了重大的调整。

一、英国行政裁判制度的传统

英国行政裁判所制度是指在一般法院以外，由法律规定设立用以解决行政上的争端，以及公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端的特别裁判机构。它设立的初衷是为减轻公民的行政争议解决成本，作为英国普通法院的“替代性纠纷解决机制”而产生的。最早的裁判所出现在十七世纪，十八、十九世纪也陆续成立了许多，但此时的行政裁判机构，更多的像行政机关的内设机构，“那时它们的工作主要依据政策而非法律，所以它们的权力在许多方面是行政而不是司法性质的”。[2]行政裁判所发展的黄金时期是第二次世界大战后，英国在福利国家口号下全面推行社会安全计划，舆论界对普通法院的保守倾向持批评态度，政府执行社会立法所发生的争端尽量不由普通法院管辖，在这种情况下，成立了大量的行政裁判所，出现所谓行政裁判所热。[3]到了20世纪50年代，英国行政裁判所的数量已经逾千。正如CarletonAllen所言：“在我们目前的社会和行政管理领域中，没有比各种类型的行政裁判所的激增再为显著的事件了”。[4]针对这种裁判所成立比较紊乱的情况，1955年议会任命了以奥里弗•弗兰克斯（Oliver?Franks）为首的“弗兰克斯委员会”，对裁判所制度进行专门调查研究，该委员会于1957年的报告提出了改革裁判所的一系列建议，其中的许多政策建议和制度设计为后来《1958年裁判所和调查法》（TheTribunalandInquiriesAct）所吸收，此后裁判所走上了良性发展的道路，其数量直线上升，同时它们的工作也变得更加复杂。它们就此逐步成为英格兰和威尔士司法体系的实质性的一部分。目前在英格兰和威尔士有70种不同的行政裁判所，各自根据其章程设有各种机构。它们每年要处理的案件将近一百万例，有大约3500人从事该业。[5]英国裁判所的发展过程中，形成了以下几个明显的特色，从这些特色中，我们基本上可以窥探英国行政裁判制度的概貌。

1、地位的模糊性。行政裁判所究竟是司法机关还是行政机关，在英国行政学界与法学界存在着巨大的争议。从行政裁判所的产生来看，行政裁判所是作为某些行政运作活动的组成部分，根据议会的法案而设立的处理相关事务的机构，大多数行政裁判所由相关的行政机关对其提供支持，由行政机关向裁判所提供经费与人员工资，提供工作场所，提供网络支持，并负责一些裁判所成员的任命工作，[6]因而有学者倾向于认为裁判所制度具有行政性质，是政府机器的组成部分，是政府治理网络的一环；有的学者倾向于将裁判所视为具有补充性质的用以解决纠纷的组织网络，是一种具有司法化特征的救济机制。如同弗兰克斯委员会报告所指出的，“裁判所并非普通法院，但它亦非政府部门的附属物……我们认为，更为妥帖的是，将裁判所视为议会规定的一种裁决机制，而非行政机制的一部。”英国著名的行政法学家韦德也认为“裁判所必须在查明事实的基础上公正地实施法律规则，而不是执行行政政策，大部分裁判所所做的裁决实际上是司法性质而不是行政性质的。这类裁判所实质上具有和法院同样的职能，”“裁判所应以某种方式成为普通司法机器的组成部分。”[7]尽管“要说清楚裁判所是什么，并不是一件很容易的事?”，[8]但裁判所的地位是相对独立的。在大多数情况下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部长从大法官提名的有适宜资格的人中任命，裁判所的大多数成员也和政府官员没有直接的联系，对于任何特定案件的判决，裁判所决不服从行政干预，裁判所可以超脱于政治影响之外独立作出裁决。

2、设置的随意性。英国的行政裁判所的设立毫无计划，往往是每有一次新的立法就创设一个相应的新的行政裁判所，每个裁判所都是针对某种专门立法的需要而设立，即每有一些新的社会福利计划和规章通过，就为此新设一些特别的裁判所而不是对现有的进行改组，如此导致了裁判所无规范地混乱发展，种类繁多，数目庞大。这种“一法一所”的创设模式，使得英国的裁判所体系分散，各个裁判所都有自己的网络系统、内部程序与服务标准，裁判程序与裁判方式非常多样化，缺乏系统性和一致性。有些裁判所相互之间分工极细，经常发生受案冲突，如1946年设立的租金裁判所受理没有家具的出租房的争端，而1965年通过租金法时又设立一个租金评议委员会，受理有家具的租金争端，以致导致有家具房租的争端与没有家具的房租争端由两个不同的裁判所管辖。面对如此多的行政裁判所，每当一个争端发生时，往往只有专家才能了解按什么程序到哪个裁判所去申诉。另一方面，由于英国裁判所“像蘑菇一样地发展”，[9]但并不是所有裁判所都运作良好，据英国裁判所委员会的年度报告显示，仅有20个裁判所每年受理的案件超过500件，相当一部分裁判所处于闲置状态，造成了巨大的资源浪费。

3、组成人员的专业性。裁判所是独立的，对于任何案件的裁决，裁判所都绝不服从行政干预。要实现这种独立，问题的关键就在于裁判所应当由独立的成员而不是公务员组成。为确保这种独立性，裁判所的主席和成员须在政府部门之外的事先预定的人员名单中选定，名单中的人大都能代表各方面的利益，或者是各方面的专家，行政裁判所委员会对在它监督下的各裁判所成员的任命和名单的编制可以提出一般性意见，供有关的部参考，但不能具体制定指导成员。[10]由于裁判所业务性质的不同，各种裁判所的人员组成与任命有很大差别，经常采取的一种形式是所谓均衡裁判所，由一名独立的主席和两名成员组成，主席是枢密院任命的懂法律的人士，两名成员应当从行政部门以外的，作为特定利益代表的愿意从事该项工作的人员名单中挑选。成员的任命一般有三种途径：包括由相关的政府部长或者部门提名；由上议院大法官任命；对于实行总裁制的特定类别裁判所而言，例如社会保障上诉裁判所和产业裁判所的成员，则由总裁任命。[11]部长提名时，必须要考虑裁判所委员会的建议；要免去裁判所成员的职务时，一般要征得上议院大法官的同意。研究表明，相对年长、有时间精力及经验学识从事该工作，中产阶层的人，更有可能获得任命。裁判所的成员还必须是某一方面的专家。举例来说，学校事务裁判所的独立性也取决于它的人员组成上有一个详尽的裁判员名单：裁判所的主席从枢密院提出的名单中选任，成员由枢密院提出的名单中产生。前者是熟谙法律的专家，后者是富有教育经验的人士。

4、程序的非确定性。英国的行政裁判所没有统一的程序规则，各个裁判所都按照大臣的命令实行自己的一套规则。固然，行政裁判所脱胎于行政机关，它为了追求行政效率，不必完全像普通法院那样严格按照程序进行案件审判，以期通过程序正义来获得实体公正，但裁判所对行政管理效率的追求，强调审理程序的非正式气氛，可能导致另一个弊端，即程序的不确定性。与英国的司法程序相较而言，行政裁判制度的不确定性表现在以下几个方面。一是行政裁判所不受法院证据规则的束缚。裁判所可以接受传闻证据，裁判所成员也可以依赖自己的经验和学识来进行判断而不限于听证会上提交的事实。二是不遵循先例原则。判例法是英国重要的法律渊源，普通法院在审理过程中要受到遵循先例原则的限制。在这一点裁判所与法院有着根本的不同，行政裁判所在审理行政纠纷的过程中完全不受先例的制约。裁判所的职责是要做出在当时情况下的正确的裁决，而不是去盲目地遵从其先前的判例。另外，这种不确定性还表现在对裁判所判决的救济上，对于裁判所的裁决，相对人并没有固有的申诉权利。申诉权利是否存在，要取决于针对特定类别裁判所的立法中，是否规定了申诉权利。对于申诉没有规定一个一致的申诉格式，有时法律问题可以申诉，有时事实问题可以申诉，有时法律问题与事实问题都可以申诉。受理申诉的机关可以是另一裁判所、也可以是部长与法院。

二、英国行政裁判制度变革的时代背景

从以上我们对英国行政裁判制度的分析可知，这种独立于司法权力之外的审判体制与欧洲大陆传统的洛克、孟德斯鸠等启蒙思想家的三权分立思想是格格不入的，随着欧洲一体化进程的加速，这种独立于普通法院之外的审判体制被欧盟许多成员国家所抛弃；同时，随着工党上台以后，在英国推行一系列的宪政改革，英国议会与政府的关系发生了根本性变化，英国重构行政司法体制成为了一种必然。具体而言，这场行政司法体制体制改革的背景可以从以下两个方面来分析。

1、欧盟一体化的压力

欧洲一体化运动源自二战以后，其最初目的是为了防止欧洲国家中发生战争。欧盟的形成，可以说是欧洲经济一体化产生的一种“溢出”效应。欧洲一体化的结果之一就是民族国家的决策角色和地位发生了变化，民族国家不再是国家的决策者，决策方面的国家主权观念在渐渐淡化。[12]在这种经济、政治趋同化的背景下，使得英国在加入欧共体以后，随着一系列条约的签订和相关法律的通过，其浓厚的普通法传统不得不向在欧共体中居于主导地位的大陆法系靠拢。而英国立法机关与最高法院溶为一体的权力构架模式与欧洲大陆是格格不入的，因而改革英国的司法体系成为英国必须面对的一个课题。尤其是《欧洲人权公约》在英国实施以后，英国司法体制的改革成为了一种必然。《欧洲人权公约》是二战以后西欧国家为维护作为欧洲国家共同遗产的理想和原则，促进经济和社会进步，在其国家间的组织———欧洲委员会的主持下于1950年签署的。尽管英国是公约的签署国之一，但由于根据英国议会主权原则的要求，内阁首相代表英国签订的条约不能改变英国的国内法，条约不是自我执行的，为了使公约权利在英国法院的实施，公约条款必须具体体现在议会的某个法案中。因而在上个世纪欧洲人权公约对英国的司法体制的影响是非常有限的。但1998年的英国人权法案在2000年10月通过以后，英国的司法体制受到了严重的挑战，英国行政裁判制度的改革也提上日程。根据英国《人权法案》，欧洲人权公约中的特定条款和规约，即“公约权利”将作为原则渗透于英国法律。而依据人权公约第6条的规定，任何裁决“公民权利与义务”的公共机构都必须是独立与公正的，而英国上议院的司法权与行政裁判所制度的独立性在确保“独立审判”上至少在形式上是值得怀疑的，因而改革行政裁判制度，使“裁判所像普通法院一样，在案件的受理与审判上不受政府的干涉与影响”成为行政裁判所改革的一个方向。

2、执政党的宪政改革

自上世纪90年代以来，英国开展了一场规模宏大的宪政改革，尤其是1997年工党上台执政后，一直致力于“使英国的政治体制更民主、更具代表性，努力实现权力机构的现代化、民主化”的宪政改革，颁布了一系列的宪政改革措施，如1998年的《人权法案》、2004年的《宪法改革方案》、2005年的《宪政改革法》。宪政改革的重点是加强英国司法机关的司法独立权，而改革的对象首当其冲就是英国上议院的司法终审权。

英国不是典型的“三权分立”模式，政府的行政权是从议会的立法权中剥离出来的，英国的大法官是三种权力的复合体，即大法官既是内阁大臣、上议院议长，也是法官领袖。在这种复合的权力体系中，上议院的司法权一直是人们争论的焦点，对于上议院的司法权的存废的争议不仅由来已久，并且一直就是保守与革新势力实力消长的晴雨表。英国工党上台后，布莱尔政府立志于“将立法、行政和司法三权之间的关系奠基于现代根基，要实施一场反映民众对司法体制的独立性和透明度的期待的改革，”在2004推出了《宪法性改革法案》。该法案尽管一波三折，但2005年3月21日，英国最终通过了《宪政改革法》。该法案重申的司法独立原则适用于该法附表所列举的所有裁判所。根据该法案，英国终止了上议院的司法权，将权力移交给新成立的最高法院。英国《宪政改革法》的通过，从某种意义上讲，也是英国从司法体制上全面对接《欧洲宪法条约草案》的一种制度安排。依据2003年6月，欧盟颁布了《欧洲宪法条约草案》，根据该草案第Ⅱ－47条之规定：“公民有获得有效救济与公平审判的权利．．．．．．每个人均拥有由一个此前根据法律建立之独立而不偏不倚的法庭在合理的时间内进行公平而公开的审讯的权利。”可以设想，对于一直在追求欧洲大陆发挥更大作用的英国而言，要想在欧洲法院发挥更积极地作用，让本国的法官进入欧洲法院，那么让本国的法官保持完全独立性是较好的选择。而依《改革法案》新成立的最高法院正是为此扫清体制障碍。在独立的司法体制下，改革司法裁判制度，改变目前裁判所过度依赖政府，缺乏独立性的形象，使裁判所像普通法院一样，在案件的审理上不受政府的干涉或者直接影响，就成为了英国宪政改革下的一个重要课题。

三、里盖特委员会报告与行政裁判制度的变革

英国上议院为了配合这场宪政改革运动，在2000年5月任命了以安德鲁•里盖特为首的委员会，对行政裁判制度进行独立、全面的考察。2001年8月，委员会了《用户的裁判所：一个体系，一套服务》的考察报告。该报告将裁判所的裁判视为一种服务，将使用裁判所的服务的当事人称为裁判所的用户。全报告围绕“以用户为中心”的理念，对英国裁判所制度的改革和完善提出了建议。该报告所提出的建议大部分被2004年7月英国政府公布的《公共服务的转型：申诉、救济和裁判所》白皮书所采纳，并被2007年的《裁判所、法院和执行法》所法律化，英国的行政裁判制度发生了有史以来最大的变革。透过里盖特委员会的报告，结合2007年的《裁判所、法院和执行法》，我们从中可以看出英国宪政改革后行政裁判制度所发生的变化，可以说《裁判所、法院和执行法》的实施，全面落实了里盖特委员会报告的核心内容，使英国的行政裁判所制度在独立、统一、便捷、高效方面的改革迈出了实质性步伐。诚如C•哈洛所评价的那样，“里盖特委员会报告巩固了过去三十年中的两个重要的宪法发展趋势———公共/个人分立的制度化；公共决定的法律化。”[13]

1、系统的一体化。里盖特委员会报告建议行政裁判所应分为两级，即初审裁判所与上诉裁判所，初审裁判所包括八类处理国家与公民私人之间争议的裁判所和一个处理私人之间争议的裁判所。并建议由独立的“裁判所服务中心”来统一管理各类裁判所，与现有的“法院服务中心”相对应，且在地位上相对等，以期纠正人们将裁判所视为比法院低级的机构的错误观念，提高裁判所系统在解决争议体系中的地位。2007年的《裁判所、法院和执行法》采纳了这个建议，明确提出来建立新的裁判所体制，将长期分散存在的裁判所体制统一成一个新的裁判所体制。2008年11月，英国两个层次的裁判所体系正式成立：初审裁判所设立了社会保障法庭（承担家庭庇护、社会安全、儿童保护、犯罪损害赔偿等纠纷的裁判）；健康教育法庭（受案范围主要为监护、精神健康、特殊教育与残疾保护）；战争补助与军事赔偿法庭和税务法庭；上诉裁判所设立了行政上诉庭、财政与税务法庭、土地法庭。

2、性质的司法化。里盖特委员会报告认为，英国的裁判所与行政机关有着千丝万缕的关系，不够独立。裁判所应该是普通法院并行的司法体系，裁判所应当像法院一样独立，只有这样才能获得当事人的信任。裁判所为达到用户满意的结果，就必须与行政部门相分离，不应对任命他们的人负责。为落实里盖特委员会报告中的这项建议，2003年英国政府在宪法事务部设独立的“裁判所服务中心”。该中心的基本任务就是对裁判所进行行政管理，改革裁判所的裁判程序，保护和促进裁判所的独立性。2005年《宪政改革法》与2007年的《裁判所、法院和执行法》这两部宪法性法律接受了委员会的建议，均宣布“裁判所是英国司法体系的一员，受到司法独立原则的保障”，并将“裁判所服务中心”划归英国司法部管辖，这样，英国的行政裁判所从行政裁判转所为独立裁判所，从行政体制转为司法体制，从而事实上将裁判所与法院一样作为司法体系的组成部分。

3、程序的统一化。英国裁判所的裁判程序和裁判方式非常多元化，缺乏系统性和一致性。当事人发生争议后，只有在咨询专家后才能知道应该按什么程序到哪个裁判所去申诉，给当事人带来了诸多麻烦。里盖特委员会报告建议，各类裁判所的程序必须改革，要使裁判所的裁决变得更加便捷、高效与方便。这个建议也得到了采纳。《裁判所、法院和执行法》设立了一个裁判所程序委员会，具体负责裁判所程序规则的制定。委员会成立以后，制定了一系列程序规定，如《上诉裁判所程序》（2008）、《初审裁判所税务法庭规则》（2009），裁判所的受案程序得到了统一。在新体制下，初审裁判所负责处理一审案件，处理事实问题与法律问题，上诉裁判所主要负责受理不服初审裁判所裁决的上诉案件。当事人对初审裁决不服的，可以向上诉裁判所上诉，但必须事前获得准许。当事人对上诉裁判所的裁决不服的可以就法律问题向法院上诉或申请司法审查。

4、组成人员的法官化。变革前，裁判所的人员主要由专业人员组成，人员的来源也较为混杂。改革后，行政裁判所的组成人员由法律人士与专家组成，分别授予“裁判所法官”与“裁判所成员”身份。但无论是“法官”还是“成员”，都享有完全的独立司法权。改革后的裁判所体系，设立了一名裁判所高级主席，高级主席由大法官推荐，女王任命。初审与上诉裁判所的每个法庭设立一名主席，由大法官咨询高级主席意见后任命。上诉法院、高等法院、郡法院和治安法院的法官是初审与上诉审裁判所的当然成员。原来的裁判所成员经过培训后，也自动转为新的初审与上诉审的成员。英国在上世纪末本世纪初展开的宪政改革，对整个行政司法制度的影响是非常巨大的。鉴于我国在权力构建体制上与英国的相近性，研究英国行政司法体制的变迁，对于我国当前进行司法体制改革，完善行政司法制度提供一定的思路与启发。诚如学者指出的，英国行政裁判制度的“司法化”对于我国行政复议、行政裁决的变革是很有借鉴意义的，研究英国行政裁判制度的改革，在理论上帮助我们打破行政权与司法权存在的认识误区、在现实上解决谁来监督行政司法问题、在技术上细化行政司法程序三个方面是很有启示的。