环境行政救济政策革新的预想

我国现行的环境行政救济制度是在上个世纪末，随着我国整个行政救济制度的建立而建立。十多年的实践证明:虽然该项制度已经建立起来，但移植于西方、又未能与本国实践有机结合的环境行政救济制度，并没有充分发挥其“监督环境行政主体依法行使职权，维护相对人合法权益的作用，其弊端日益显示，到了非改不可的时候。

一、我国环境行政救济制度的特点

本文所称的环境行政救济制度是指环境行政相对方由于不服环境行政主体在行使环境行政管理权的过程中，违法或不当的侵害其合法权益，依法寻求救济的制度。具体包括环境行政复议制度和环境行政诉讼制度。环境行政救济制度的特点是指环境行政救济制度不同于一般行政救济制度的特点而言。

(一)救济对象的特定性

环境行政救济的对象是不服环境行政主体具体行政行为的相对方，即公民、法人或其他组织。在环境管理中，作为管理者的环境行政主体和相对方之间由于环境法律规范的调整而形成环境法上的权利义务关系。这种关系具:有不对等性。环境行政主体可以单方做出环境行政处理决定而无须经相对方同意。这种双方的衡定地位决定了处于弱者地位的救济对象的特定性。

(二)救济范围的特定性

救济范围的特定性是指“虽然有法律必有救济。”但无论是环境行政复议制度、还是环境行政诉讼制度:由于受国情、理论、实践、经验等的局限，对救济范围各国都加以限制，均以法律明示规定。但随着时间的推移，扩大救济范围是其趋势。

(三)救济范围的有限性

我国环境行政救济的内容仅限于环境行政主体违法行使职权对相对方权益的直接侵害，行政不作为的侵害尚未涉及。(四)救济渠道的双重性环境行政复议与环境行政诉讼虽然是两种不同的救济渠道，但他们的共同点都是对由于环境行政权的行使导致相对方权益损害的救济。行政复议是行政系统内的层级监督，行政诉讼是司法权对行政权的监督，相对方既可以通过行政复议、又可以通过环境行政诉寻求救济。但各自制度的弊端在一定程度上制约了环境行政相对方寻求救济的热情和积极性。

二、我国环境行政救济制度的弊端

环境行政复议与环境行政诉讼作为环境行政救济的法律制度，在我国已有十多年的历史。它在保障环境相对方权益，制约行政权不法运作方面发挥了一定的作用。但随着我国环境法治建设的深入，救济范围的拓宽，立法之初衷与现实的运作在磨合中已出现背离。其弊端主要体现在:

(一)立法滞后于实践，制约了环境行政救济的开展我国在环境行政复议与环境行政诉讼方面均已有法律规定。《行政诉讼法》是在我国行政诉讼制度已经建立后的1989年颁布的。作为移植西方的制度，在与改良我国的土壤方面己结出了丰硕的成果。但由于受当时的历史条件、客观情况的限制，这部法律的局限性，在制定的当时就已显现。为了保障其实施，最高人民法院于1990年和1999年先后两次制定司法解释，以弥补法律本身的缺陷，可又被招致“法外立法”之嫌使得这部法律在“举步维艰”中作。《行政复议法》它是在国务90年代初颁布的《行政复议条例的基础上，经过几年的实践，1999年由行政法规上升为法的。但它一出台就有学者评论是“保守派与激进派妥协的产物”，它的一些规定不是立法的前进，是倒退。就其这两部行政救济是环境行政救济的基础法而言，者认为，在立法上存在如下缺陷:

1、关于抽象行政行为侵权救济问题立法虽然没有对抽象行政为做出解释，但根据行政复议法七条的规定精神，“抽象行政行是指规章以下的规范性文件。”行政复议法颁布前，无论是行政议还是行政诉讼，都将抽象行政为侵权排除在行政救济之外，行复议法的一项重大突破是将抽行政行为纳人复议范围。由于象行政行为不是针对具体的人事做出，因而具有普遍的约束力，是具体行政行为的依据，抽象行行为与具体行政行为相比它具有效力的持续性和反复适用性特点。是行政主体进行管理活动使用最经常、最直接、最主要的手段。象行政行为是源头，它的违法将导致大面积具体行政行为违法。而行政复议所确立的审查程序又是个案审查。即当公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规范性文件不合法。在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向复议机关提出对该规定的审查申请。这种有限制约抽象行政行为侵权的救济制度，存在两个主要弊端:其一，当相对方认为行政主体依据某规范性文件对其做出的具体行政行为违法，在提起行政复议时一并要求复议机关进行审查，并被有权机关予以撤销，意味着该规范性文件因违法而失效。但在这之前依据该规范性文件所作的具体行政行为违法，相对方不知不请撤销的情况下，又如何处理。复议法没有规定，这是立法的一个漏洞。其二，行政复议就其性质来讲，是行政机关内部的层级监督。由于这种监督是因相对方申请而启动，因而不同于具有隶属关系的上下级行政机关之间的内部监督。对于相对方来讲，这种救济是远远不够的。因为行政复议在一定程度上是自己作为自己案件的审判官，它的初衷就缺少“自然公正”。因而，它理应受到司法的最终检，而我国的行政诉讼法却将对抽行政行为的司法审查排除在外，行政诉讼法》第十二条第一款第项规定，“人民法院不受理公民、人或者其它组织……行政机关布的具有普遍约束力的决定、命事项提起的诉讼”。在这一点上，政诉讼法又滞后于行政复议法。此可见，相对方寻求救济的途径同可能导致的法律后果亦不同。违背了法制的统一和尊严。因根据《行政诉讼法》第27条的规，“对属于人民法院受案范围的政案件，公民、法人或其它组织以先向上一级行政机关或者法法规规定的行政机关申请复议，复议不服的，再向人民法院提起讼，也可以直接向人民法院提起讼。而按照行政复议法的规定，果相对方认为行政机关的具体政行为所依据的有关规定不合。在对具体行政行为申请复议，就可以一并向行政复议机关提对该规定的审查申请。而按照行政诉讼法》的规定:如果相对方行政复议决定不服向人民法院起诉讼或直接向人民法院提起讼，则无权提出对规定违法的审申请。当事人在行政复议和行诉讼中的程序权利不同，在复议中享有的权利而在诉讼中却没有，这是立法不公平，程序不公正的突出表现，对行政权的制约既需要行政系统内部的监督，更需要行政系统之外的外部监督，而且各国的通例证明外部监督比内部监督更有效。

2、关于环境行政救济的法律适用问题行政复议法与行政诉讼法对行政救济的法律适用规定不一致。《行政复议法》虽然未对复议案件的审查依据做出明确规定，但如前所述:既然可以对具体行为依据的规范性文件违法提起复议，那么规范性文件以上，包括法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件均可以作为复议机关审查复议案件的依据。《行政诉讼法》则对司法审查的依据作了明确规定。《行政诉讼法》第52条规定:“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规，地方性法规为依据。”第53条规定，人民法院审理行政案件，参照国务院部委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定的规章。由此可见，一桩案件经过行政复议和行政诉讼，就会出现在复议阶段与诉讼阶段，对同一争议以不同的标准进行审查的局面。这与我国的立法是相违背的。其一，最高国家权力机关已于2000年3月18日通过了《中华人民共和国立法法》，在这部规范国家法律体系、立法程序的基本法中，已将政府规章明确纳人国家法体系，至今已二年有余。而行政讼法既没有适时修改，将规章作审查依据，又没有立法机关的说，使规章在抽象上包括，在具体题上又不包括。这种滞后性已严重阻碍了司法审查的进程，给相对方寻求救济及司法机关执法带来诸多不便。其二，在环境管理中，由于生态区域系统的特殊性，往往实行地方法规优先原则。如根据环境保护的有关法律规定，省级人民政府可以颁布严于国家标准的地方污染物排放标准，在颁布地方污染物排放标准的地区实施地方污染物排放标准，这在其它法律中是没有的。作为数字化的法规，我国的环境标准是由国家环境总局和省级人民政府制定，在效力等级上应属规章系统，行政诉讼法将规章排除在法律体系外而仅作为司法审查的“参照”。这在理论上已使环境行政诉讼无所适从。因为大批数字化的法规只能在较低层次的内部救济而不是外部救济中作为依据。尽管在实践中环境标准是确认环境是否已被污染，排污行为是否合法及在环境纠纷中确认各自所出示的证据是否合法，证据的根据。理论上的一切必然导致实践的困惑。“理性与现实的二律悖反使环境行政救济从实然走向惑然。”

3、关于环境行政行为公定力问题公定力是指行政主体做出的行政行为，无论合法还是违法，都:推定为合法有效，行政主体与相对:方都必须遵守和服从。这项效力:原则在行政复议法第21条和行政)诉讼法第44条都做了具体规定，:即行政复议与行政诉讼期间不停:止具体行政行为的执行。但与此:同时，《行政诉讼法》又在第51条:做出了与此相悖的规定，即人民法:院对行政案件宣告判决或裁定前，:原告申请撤诉的，或者被告改变其}所做的具体行政行为，原告同意并:申请撤诉的，是否准许，由人民法:院裁定。行政复议法对此没有规:定。行政诉讼法的这一规定，是为被告可以任意改变自己的行政行为提供法律依据，是对公定力原则的挑战。它的危害性在于行政机关行使权利的随意性。当行政机关做出了违法行政行为，一旦相对方申请救济，行政机关就可以随时改变自己所做的行为，亦或自己的行为没有违法，而为了不当被告，也可以和相对方协商，“改变行为，你撤诉”，这也是多年来行政诉讼撤诉率居高不下的主要原因。在依法行政、建设社会主义法治国家的今天，行政诉讼法的这一规定非改不可而却未改，这是立法者的疏忽还是对行政权的青睐，亦或两者兼而有之。

4、关于申请环境行政救济的主体资格问题关于申请环境行政救济的主体资格，行政复议法和行政诉讼法的规定是一致的。即都赋予公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服的救济资格，对同提起复议或诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织赋予第三人资格。行政诉讼法的司法解释赋予对与具体行政行为在法律上有利害关系的公民、法人或者其他组织以申请救济的主体资格。由此可见，无论是行政复议法还是行政诉讼法，或其司法解释，都赋予行政主体具体行政行为的相对人及利害关系人以救济的主体资格。法律的规定有两个限制条件，其一必须是行政主体已做出了具体行政行为，其二是这个具体行政行为直接或间接侵害其合法权益，否则就没有申请行政救济主体资格的条件。实践中，行政主体的行政行为不仅侵害相对方、利害关系人的合法权益，也会给国家和公共利益造成极其严重的损害，尤其是行政机关的公益性行为，如游客状告破坏自然景观的建筑规划许可行为，公民状告政府对破坏环境设施、自然资源的不作为行为。由于没有确的相对方或利益关系人，因而无申请救济，其行为给国家和公共益造成的侵害远比具体行政行的侵害要大得多，而且一些破坏境、资源、公有设施的行为恰是政府的庇护、不作为下实施的，律却没有赋予任何主体以寻求境行政救济的渠道，这实在是一遗憾。

5、关于环境行政终局裁决权问题环境行政终局裁决权，是指根法律的明确授权，行政机关对某特殊事项，拥有最终作出决定的权利。相对方不服不能向法院提起行政诉讼，司法机关也无权审查其合法性。根据法律规定，我国的行政机关主要是对自然资源确权的行政复议享有最终裁决权。《行政复议法》第30条和2款规定:“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确定土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的行政复议决定为最终裁决。”立法的考虑主要是行政区域的勘定，调整是宪法规定的国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的职权，应当由行政机关最终裁决。《行政复议条例》对此没有做出限制性规定，这是行政复议立法的倒退，亦是在法律上给行政机关设立的特权与豁免权，阻碍相对方救济权利的行使。“法律应平等地对待政府和公民”，将行政争议限定在行政机关系统内解决，不论是行政机关自身复议，还是由于原行政机关的上级机关复议、复审，都必然要从本身的利益出发，为自己或下设机关进行辩护，很难做到不偏不倚。

(二)体制设置缺少科学的理论支撑，阻却了环境行政救济制度的运作现行的环境行政救济制度是在我国由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中建立起来的，由于受当时历史条件的局限和正确理论的指导，在该项制度尚未被人们普遍了解、思想、人事、经验还准备不足的情况下，其运作是可行的。但随着时间的推移，经验的积累，尤其是我国民主法制建设的深人，公民环境行政法律意识的提高，其在建立之初就显现出的自身无法摆脱的困境已使该项制度“举步维艰”。具体体现在:

1、非独立的体制设置，使环境行政救济制度缺乏客观的公正性。我国现行的环境行政救济制度，无论是环境行政复议制度，还是司法审查制度，均是适应政治需要而不是管理需要为价值取向设置的。缺乏“自然公正的独立性，在某种意义上，是几千年封建体制的延续”(中国从秦汉以来奠定的政治体制格局至今未变)根据行政复议法的规定，我国的行政复议制度是条块分割，各自为政。从县级以上人民政府及其职能部门到国务院及其职能部门均一身二任，既是国家环境与资源的管理机关、执法机关，又是行政司法机关、执法监督机关。作为行政系统内层级监督的行政复议制度，是整个行政管理制度的一个组成部分，它必须遵循“下级服从上级、地方服从中央”的工作原则。这种制度上的血缘关系要想在行政司法中做到“大义灭亲”，谈何容易。正如鲁迅先生所说“要想拔着自己的头发离开地球，但不可能。”我国的司法审查制度是沿袭战国以来行政长官兼理司法的模式:按照行政区划的原则设置的，体制上实行四级两审终审制，工作原则上，按照行政诉讼法的第3条的规定:“人民法院独立行使审判权，不受行政机关和社会团体和人的干涉。”法律的规定与实践脱节是客观的现实。在我国现的司法体制下，强调独立行使审权谈何容易。法院虽然在法庭上行使审判权是独立的，但审判前后却处处受到牵制，外界的压力和良影响对行政案件审判的公正性有着巨大的冲击力。就人民法来讲，其人事任免、装备设置、经来源、身份保障等一系列规章制度尚未建立。无法抵御庞大的社会关系网，无法与掌握各种资源支配权的行政部门抗衡。在这种情况下，法院如果顶着各种压力审理案件，其后果可想而知，这种外来因素构成了一种无形的阻力，使行政案件的审理难以依法办事。法院对行政机关存在的依附关系，不可避免地干扰着法院独立行使审判权的能力和勇气，容易形成的是法院成为政府机关的执行部门，经常出现司法权与行政权合二为一，共同对付行政相对方。

2、案件管辖的局限性及行政干预，顿挫了相对方寻求救济的热情和积极性。我国行政复议机关和司法审机关都是按照行政区划设置的，案件的管辖上，实行地域管辖与别管辖相结合的原则，并对县级以上人民政府职能部门的具体行行为给当事人以选择权，既可尽行块块管辖，向其所属的本级人民政府提出，又可以实行条条管，向上级政府的主管部门提出。在立法上已给当事人以极大的便。而且行政复议不收费，手续便。但从我国建立行政复议制以来，有资料表明，1991年至1997年全国复议机关共受理行政议案件，平均每年3万件，但从案情况看，有20%是相对方撤的，受案率低，绝对数量少，撤诉高。有的地方尤共是以乡镇政为被申请人的案件，撤诉率达到60%一70%。再从行政诉讼的受案情况看，根据行政诉讼法的规定，除中级人民法院管辖的三类案件(确认发明专利权的案件，海关处理案件，在本辖区内有重大复杂的案件)外，均由基层人民法院管辖。1990年是行政诉讼法实施的第一，全国各级法院受理的第一审行案件为13006起，1991年为5667起，上升率为97.35%。1992以后，上升率逐年下降，统计资表明，1993年至1997年五年，我国各级人民法院受理一审行案件为28万件，这个数字与全国当时12亿人口的绝对数相比，受案率是2.3%。行政诉讼案件，并不是行政争议发生的少，而大量具有诉讼意义的案件没有讼到法院。之所以出现相对方救济热情的下降趋势，就其原:

(l)案件的管辖机关、地位不脱、相对方心存余悸。从行政复议看，就案件的分工辖而言，有利于克服地方保护主。因为上一级主管部门比下一部门所从属的政府来讲，利益上超脱一些。而且，环境管理活动般有较强的专业性和技术性。上一级部门管辖复议案件，更能现专业性、技术性强的特点。但工管辖仍有其不可避免的弊端。不便民，往往都是异地复议，虽利于克服地方保护主义，但又会到部门保护主义的影响，而且我目前的行政体制分领导和指导类。经过体制改革之后，越来越的环境资源有关部门是归政府级领导，上级主管部门业务指。这种现行的体制在一定程度上利于上级主管部门行使行政复权，而块块管辖虽然较为方便，又存在业务生疏，专业差和地方护主义的弊端。就行政诉讼来讲，基层法院受第一审行政案件，它所面对的被告是作为整体官的政府。基层法院充其量是个处级单位，而作为它:辖区内的能够独立行使职权做出具体行政行为的环境资源管理机:关，大都是高于法院级别或与法院平行的单位。这种以小官监临大:官的体制，使得一些行政机关根本:不把法院放在眼里，给诉状不接，:发传票不理，开庭不来。法院在无:所适从的情况下，只好裁决不予受理或拖到相对方撤诉，而在一些相:对人的意识里，有理不告父母官，刀把子在人家手中摄着，一把赢，:把把输得不偿失。

(2)行政干预、制约了行政救济的受案数、结案率。复议案件的行政干预。那是体制上的千丝万缕，而在行政诉讼:上，由于基层法院位卑权轻，又在人财物上受制于同级行政机关，因:此婆婆多，干预大。据某市调查，:行政案件有80%以上都有行政干:预，各基层法院每年需要接受各级:领导督办、批示的案件5场件，有:时案子刚一上来，还未开庭，层层:批示、条子就纷至沓来。而且都是通过正常的组织渠道转来的，有的司法厅长、公安局长就是政法委书记，以组织的名义要求法院无条件服从，要求法官按领导意图办，思想有顾虑，就以共产党员要无条件服从组织决定，服从改革开放的大局为重。在基层法院，刑事案件是桌子底下的交易，不敢上桌面，而行政案件却是桌面上的理直气壮的干预，有些行政机关不能说胜败诉，就是将其列为被告，也会遭到非难。有些行政机关的领导，明确告诉法院，不能把我列为被告，不是商量，而是指示。正如有些法官所说:“有的案子，判相对人败诉，我们有愧良心，判行政机关败诉，我们顶不住压力，没办法，只好拖，相对人拖不起就撤诉。”可见，现行的体制不可能不制约行政案件的案源，而法官个人是无法与行政关的出面干涉相抗衡的，即使如的话，你今天为法官，明天就可因不服天朝管而被摘掉乌纱帽。

三、我国环境行政救济制度改之设想

我国现行的环境行政救济制，由于体制的弊端，无论怎样设，都不能摆脱困境。不少学者、家曾大声疾呼，来一场体制革，建立有中国特色的环境行政救制度，这是中国的环境行政复议行政诉讼走出困境的唯一可行举。但是，在整个国家处于由计经济体制向市场经济体制转轨过程中，要重塑中国的环境行政济制度，这样一个牵涉到国家政体制和司法体制的大问题，笔者为时机尚不成熟。从立法到实，还不具备重塑的客观条件，还要一个过程，在这个过程中，从功近利的角度，在现有的框架，大胆地进行改革，重新配置其成，以扬长避短，最大限度地减磨合，乃实数英明之举，笔者试在这种改良上做些探讨，以引起鸣。

(一)建立独立的、上下级垂直导的行政救济制度行政救济机关的独立性，是行救济内在规律所要求的，是实现正裁判的必要条件和重要保障，是几千年来人类经验的总结。何使行政救济机关在实质上或实上具有独立性，笔者认为需要以下几个方面做出举动:

1、取消各级政府的行政复议能，设置按区域符合生态规律的政裁判机构由于环境与资源与人们的生与生活息息相关，因使用环境与资源，平等主体间的纠纷和不平等主体间的争议经常发生，这类纠纷和争议有较强的专业技术性，需要置专门的机关来行使救济权，这是许多国家的成功经验。如英的行政裁判所，其超脱的地位和独的裁判为世界认同。移植其制，并与改良土壤结合起来。目前，不改变我国现有行政管理体制前提下，进行改革，将国家环保局和国土资源部合并，成立国家境与资源委员会，作为国务院的能部门，收回分散在各经济管理门中的资源管理权，在环境资源员会里，由一个专职的机构负责境行政救济，裁决各类纠纷，在方，按区域设置独立的国家环境资源委员会的派出机关，其行政属于国家环境资源委员会，其编、人事、经费由中央政府统一划，其职责即管辖行政性案件，也辖与环境与资源管理有关的民案件。以只派驻到地区和省级宜，对其做出的裁决不服，可诉法院，这种地位上的超脱，使职的行使有它客观的公正。

2、取消基层法院环境案件的理权，在中级法院内设立环境法，统一受理环境争议案件。环境案件的专业性、技术性要必须有专业知识，懂法律，精业，高素质的法官队伍，而就我国前基层法院的法官现状，是很难任其需要的。设立环境法庭有于集中优秀审判人员受理环境事争议，也受理环境行政争议，要受理环境非讼案件的执行案，审级的提高，专业化法庭的建，非讼案件的受理，程序简化、业熟练、费用降低、效率提高。

3、建立公益救济制度，以法律予我国的法律监督机关—检院，环保团体，群众自治组织等以公益人资格。对公益性侵行为、行政不作为行为提起救。环境公益救济制度，是指特定当事人认为行政活动侵犯公共利益，依法向法定的机关申诉的制度。我国至今尚未建立起这种制度，使许多公共利益在遭受违法行政活动侵害，或行政机关不作为时，没有适格的原告，缺乏相应的法律依据，而不能得到法律救济，或不能及时得到法律救济。建立环境公益救济制度，赋予其特定主体以公益代表的资格寻求救济，是保护环境公共利益、资源公共利益、公共设施、公共财产利益的需要，也是各国环境资源法制建设经验的总结、借鉴。

4、由最高国家权力机关在时机成熟时制定《环境救济法》，并以法规予以配套。建立起符合中国特色的环境救济法律体系。由于环境的区划性、资源的稀缺性、管理的特殊性，迫切需要在环境与资源的管理上加强中央集权，以高层次、全方位的管理手段、协调、平衡行政权在环境保护与经济建设中的互动关系。理性的改革、制度的创新需要法律的支撑。由最高国家权力机关制定《环境救济法》以法律规范环境与资源救济的基本原则、环境救济机关的地位、职责、受案管辖范围、工作方式、人员组成、经费来源等。这将是中国的环境救济制度在改革中的创新。综上所述，在我国目前环境行政救济制度面临举步维艰的形势下，大胆地进行改革无疑是转轨时期的可行之举。实践中将极大的提高整个社会环保的热情与责任，必将促进环保事业的发展。