省级行政区划弊端及革新方向

一、行政区划

（一）行政区划的涵义

行政区划是一个现代的名称。任何国家为了行政管理的方便，必须将其国土划分为有层级的区域，这就是行政区域。对于行政区划是什么，至今尚无严格的专门定义。《中国大百科全书》的《政治学》卷说：行政区划是“为国家行政机关实行分级管理而进行的区域划分”。同时，不同的学者对行政区划给出了不同的定义。简而言之，行政区划就是国家对于行政区域的分划，是指在一个国家的领土上，在综合考虑地理条件、历史条件、经济联系等状况的基础上，根据政权架构和职责履行的需要，对行政管理区域的划分和调整。这里有几个基本要点：1.国家的产生是行政区划的基础。2.中央权力机关的形成是行政区划的前提。3.统一、有效地管理整个国家是行政区划的目的。4.按地域划分是行政区域的基本原则。从上述行政区划的定义，可以进一步说明构成行政区划的充分必要条件。必要条件：一个行政区划必须有一定的地域范围，有一定数量人口，存在一个行政机构；充分条件：这个行政区划一般都处于一定的层级之中，有相对明确的边界，有一个行政中心，有时有等第之别，也有立法机构。[1](P51)

（二）省级行政区划的重要性

行政区划是国家的一项重要的行政管理工作，省级行政区划是地方行政区划中层级最高，管理幅度最大的一级，它划分得是否科学合理，直接关系到国家政权的巩固和政治、经济、文化的发展，关系到民族的团结，关系到中央能否有力地统率和领导地方，关系到地方政府能否有效地在本行政区域内行使其职权与发挥其功能。

二、我国省级行政区划的沿革

（一）元朝行省制的确立

探究中国行省的起源，可以一直追溯到魏晋南北朝时代。中国古代王宫禁地称“省”，即省中。魏晋时期在中央设中书、尚书、门下三省，协助皇帝处理日常事务，省开始成为官署名称，没有一定辖区。元代中统、至元前期是行省制度的草创时期，元彻底灭掉南宋之后，一共设立七个省，即一个中书省和六个行中书省。这六个行中书省是：陕西四川行省、云南行省、湖广行省、江淮行省、江西行省、福建行省。元朝创设的行省制度，是自秦汉以来中央集权制度的一个重大发展，也是我国历史上地方行政区划的一次重大改革。而且对明、清以及后来地方行政区划产生了很大影响。另外，元朝的行省划分，也初步奠定了今天我国的省区规模。

（二）明清时期的省级行政区划

明朝建立后，依然承袭了元代的行省制度。明初定都南京，改行中书省为承宣布政使司，全国除京师和少数民族地区外，分为北平、山东、浙江、江西、福建、广东、广西、湖广、四川、陕西、河南、山西等12个布政使司。后又增设云南，共13个布政使司。永乐十九年，迁都北京，设南京、北京两直隶，俗称为15省，为明直辖地区的行政区划。清朝建立后，在关内地区设置行省，改承宣布政使司为省，为地方最高一级的行政区划。康熙年间，由于15省的区划过大，不便于政令的颁布实施，于是分江南省为江苏、安徽两省，分湖广为湖北、湖南两省，分陕西省为陕西、甘肃两省，这样，全国一共设有18省，也称“内地十八省”。后于1725设立青海办事大臣、1793年设立驻藏大臣、1883年设立新疆省。另设内蒙古与河套西蒙古两区以及乌里雅苏台将军，1885年建立台湾省。清王朝被推翻之后，南京临时政府存在的时间很短，依然实行的是22省的建制，分别是：直隶、奉天、吉林、黑龙江、山东、河南、山西、江苏、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、广东、广西、云南、贵州、四川、陕西、甘肃、新疆。

（三）民国时期的省级行政区划

民国政府时期，省的名称和数目发生了一些变化，同时还调整了一些省的辖境。1928年，改直隶省为河北省，增设绥远省、热河省及察哈尔省。1940年，成立西康省，同年，设立宁夏省和青海省。1929年，奉天省改名为辽宁省。全国省的数目增至29个。1945年，抗日战争胜利后，台湾省从日本回归，加上伪“满洲国”的从新划分为辽宁、安东、辽北、吉林、松江、合江、黑龙江、嫩江、兴安等9省。至此，南京政府所统领的省的数目增加到35个。另外，还设置了12个直辖市，分别是：南京、上海、北平、天津、汉口、青岛、广州、西安、重庆、大连、哈尔滨、沈阳。

（四）新中国成立后的省级行政区划

新中国成立后，省级行政区划曾进行了多次大规模的改革和调整。将全国划分为华北、东北、西北、华东、中南、西南6大行政区，大行政区是介于中央与省之间地方最高一级行政区域单位，后于1954年撤销。1952年到1958年中国的省级行政区划经过多次调整。到1958年底，全国省级行政区域单位由以前的53个减为29个，其中省有22个。这一建制一直到1988年，增设海南省，全国省建制达到23个。截至2004年底，全国共有23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。[2]

三、我国省级行政区划的弊端

（一）部分省级行政区划大小悬殊新疆维吾尔自治区的面积达160万平方公里，几乎等于全国面积的六分之一。尽管新疆内部有许多沙漠、戈壁等不可建设的土地，但其规模明显过大。我国许多省、自治区的面积比发达国家一个国家的面积还要大。如黑龙江省比日本的面积大；四川、云南的面积比英国、德国、意大利的面积大得多。规模大，管理难度自然会增加。省和自治区管辖的范围过大，更容易助长“行政区经济”或者称之为“诸侯经济”的形式，造成省、自治区之间“壁垒森严”、相互封锁、恶性竞争，形成封闭式的经济系统，妨碍商品跨区域的流动。省、自治区的规模过大，地方主义势力也容易抬头。[3]缩小省(自治区)，有利于削弱对抗中央的地方主义势力。现行省的数量偏少，各省行政幅度相差悬殊。由于人口密度不均，自然条件迥异，以及民族分布、历史传统等原因，中国省级政区之间规模差距很大。有的辖地太大，有的管人太多。东南部省区面积小、人口多、经济实力强，西北边疆省区面积大、人口少、经济实力弱。如新疆维吾尔自治区的面积多达160万平方公里，上海市仅6340平方公里，相差251倍。河南省人口近1亿，西藏自治区仅230余万人，相差4O多倍。由于一级政区面积大、人口多，其管理幅度大，层次多。反之，则行政管理层次应该较少。因此，省级政区规模过于悬殊，容易导致行政管理层次的混乱。

（二）层级繁多导致混乱由于省级行政区划偏大，为了适合行政管理的需要，我国在省、县之间增加地区一级行政层次，这严重影响了上情下达和下情上通的速度和效果。多一层次，多一重转折，等于相对拉长了上下之间的距离，影响了信息传递的时效，降低了行政管理效率。同时，增设一个地级行政层次，就要多一重行政机构，增加许多政府官员。他们除了工资外，还要消耗许许多多可见的和不可见的其它资源。因此，多一层政府，就必然增加一份社会的行政负担，加大社会和经济发展的行政成本。

（三）省级行政区域边界犬牙交错省界的“犬牙相入”在军事落后的年代，一定程度上有效地防止了地方军事割据，有利于国家的统一和稳定。同时，在以小农经济为主的封建社会里，市场规模小，地域分工协作不多，地域内部自给自足，对外闭关自守，省界的“犬牙交入”对经济影响不大。但进入现代社会后，社会化大生产和商品经济日益发达，地域生产专业化与区域分工协作不断加强，商品交流日趋频繁，使得“犬牙交入”的省级边界对经济的束缚日益显著。据不完全统计，仅2003、2004两年，解决省界纠纷四十多起，修复界桩七十八颗。省级行政区域边界犬牙交错是出现新矛盾，引发纠纷的隐患。省、县两级行政界线两侧三至五公里范围内最易发生纠纷。中国共有省、县两级行政区域界线近四十八万公里，按此计算，界线管理范围涉及超过二百八十八万平方公里的地区。因此，做好界线管理工作，至少直接关系到中国百分之三十国土范围的稳定问题。

四、我国省级行政区划的改革方向

鉴于省级行政区划改革牵涉面比较广，尤其需要循序渐进，逐步到位。在当前情况下，在全国范围内重新划分各个省级行政区域地位，势必引发社会震荡，造成社会不稳定因素。同时，重新划分省级行政区划也必将动用大量的社会资源，从而造成社会资源的极大浪费，这是我国正在进行社会主义经济建设中所不应该出现的。因此，重点考虑先在中间层次进行突破性尝试。也就是首先适当增设中央直辖市，在此基础上，缩小省级行政区划面积，重新整合现有的省级行政区划才是可行的。

（一）列出部分省级区域中心城市，增设直辖市

中国现行行政区划改革和完善的方向是调整幅度、减少层次、增强活力。而增设直辖市无疑是划小省份、减少层次的最佳模式。适当增设中央直辖市，缩小管理幅度。这样做有助于打破行政分割，缩短管理半径，节省行政成本，提高政府效能，促进区域经济协调发展。对城市支持农村，保证中央加强对基层公共服务扶持政策落到实处，减轻县乡两级财政压力，加强城乡统筹，也有实际作用。中国作为全球人口最多，面积第三的大国，一级政区的数量与其它国家相比明显偏少。据有关统计，从总体上看直辖市的发展速度不仅快于省辖市，而且也大大快于省。如直辖市的GDP是省的平均数的3倍以上。从区域经济中心布局考虑，最少的方案也要增加4个直辖市，即在东北地区、华中地区、华南地区和西北地区各设一个直辖市。面对升格直辖市的诱惑，内地很多经济发达城市均跃跃欲试。深圳、大连、青岛等市将被升格为直辖市的说法在坊间流传已久，近来呼声渐高。经济指针并非唯一条件，增设直辖市应考虑三方面因素。首先是区域布局要合理，新直辖市应该是大的区域里的首位中心城市，有足够发展空间。应与原有直辖市有一定距离，否则浪费资源、增加内耗，抵消和减弱中心城市的辐射功能。其次是人口不宜少于200万人，否则难以形成区域政治中心的地位，这是一个城市经济社会效益的基础。最后是应有较强的经济实力，经济总量应高于全国大城市平均值，财政至少能够自给自足，这也是保障中央财政调控能力的要求。[4]一般情况下，这三个条件全部具备才能设立直辖市。此外，如因政治、经济或军事的某种特殊需要，具备其中一项条件的城市也有可能升为直辖市。增设直辖市可采取分步实施、逐步到位的方案，即整体规划全国省级政区布局和直辖市布局，成熟一个设立一个，条件好的副省级市可先行一步。同时，从划小省区的战略需要出发，在地广人稀的西中地区也可培育大中城市，特别是省会以外的特大城市。至于设置的地点和个数，笔者认为应当综合考虑前面提到的行政区划改革的原则，不止一个，但也不宜太多（多了直辖市的作用反而会降低）。中国目前的四个直辖市，三个在东部，一个在西部而且是西南，所以中部应设一个，而且京、津属于华北经济区，上海属于华东经济区，所以从区位、规模、实力、辐射力以及可操作性等因素考虑，在东北经济大区可设大连直辖市（大连不是省会操作相对简单），在华中经济大区设武汉直辖市（湖北行政区划调整后，武汉直辖的问题迎刃而解），在华南经济大区设广州或深圳直辖市，在西北经济大区设西安直辖市（陕西的区划也可做调整，现在该省的区划也存在问题）。

（二）整合现有省级行政区划，扩缩结合

在我国现有的行政区划的基础上，究竟设立多少省级行政区划是合理的？笔者认为，我们可以考虑既结合中国现状又合理借鉴外国经验。从国体来看，中国和法国都是单一制国家，而且中央集权的传统也都比较悠久，所以法国是一个不错的借鉴对象。法国地方行政建制分为三级：22个大区、96个省和4个海外领地。从国土面积来看，中国和美国的面积比较接近。在美国联邦政府体系中，分为中央政府、州政府和地方政府3级。全国共有50个州，一个直属区—哥伦比亚特区。综合各方面因素以及我国的具体国情，我国省级行政区划的数目应该设立为50个左右为宜。扩缩结合就是扩大省级行政区划数量，缩小省级行政区划面积。要综合考虑区域平衡、经济发展和历史传统等三大改革原则。并非面积大人口多的省就一定应该分掉，各省面积和人口都应大致相等，这是僵化的观点，关键是看其经济辐射能力。如果一个省的省会影响和辐射带动能力太小，那么就是该省目前面积相对不大，人口不是很多，也应该分，让那些被强制束缚在省会行政领导下的地区划出来，真正地受能带动它们发展的城市的影响。反之，如果某省的省会辐射带动能力强，它的影响范围已经超出了现有省的辖区，那么，即使该省的面积较大，人口较多，也没有必要分掉，甚至还可以考虑多划些地区给该省。[5]（P18-25）

同时，除了要考虑经济发展原则之外，也要考虑历史传统原则。如果某省的区划历史较短，人们的语言相当不统一，对本省的归属感和向心力不强，就可以考虑对该省的行政区划做出大的调整。在对省的行政区划做出大的调整的同时，也应合理确定省级行政区划边界。对于边界争议较大以及几省交界经济极不发达的省级行政区划边界区域，可以考虑共同划出一片区域，重新组成一个新的省区。这种方式打破了现有省级界线，是对自元朝以来700多年的“犬牙相入”的行政区划分原则的彻底摈弃，有利于转变目前省级行政区破坏自然经济区的现象。它特别适用于一些处于现有省区范围的边缘部分，在区位条件好、经济实力较强或发展前景巨大的大中城市，以及由其辐射作用而形成经济区的发展要求。