小议行政诉讼的时效体系

本文作者：李遵伟工作单位：中共中央党校研究生院

诉讼时效是权利人不行使权利，经过一定的时间，产生一定消灭或减损效果的一种法律制度。时效起源于古罗马法，经中世纪逐渐演变成现代民法关于权利行使限制的重要法律制度，后扩展至其他法律领域。行政诉讼时效，又称行政诉讼起诉期间或期限，①简单地讲，就是当事人提起行政诉讼的有效期限；假如超过该法定的期间，将产生失权或不利的法律效果。我国《行政诉讼法》第38条、第39条分别规定了经复议和直接提起行政诉讼的一般期限，即“不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”；“直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”。②《行政诉讼法解释》第44条规定，“起诉超过法定期限且无正当理由的”，法院“应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉”。在我国，一旦超过规定的诉讼时效，不仅当事人不得再对行政活动提起诉讼，失去了寻求司法救济的可能，而且行政活动也将确定地避免了司法审查程序。虽然对诉讼时效制度已有不少的研究，但主要是围绕民事诉讼时效所进行的研究，而研究行政诉讼时效的文章和论述并不多见。从相关的少量研究来看，大多也只是对行政诉讼时效相关规定的实证性（或技术性）分析和立法技术不足的讨论。③专门对行政诉讼时效制度的法理基础的讨论则更是罕见。但基于诉讼时效制度的共通性以及时效制度由民事制度扩展而来的历史现实，民事领域时效的法理基础可以说正是行政诉讼时效的基础所在，不同的只是语境差异。对于时效制度的法理基础或合理性依据，德国法学家卡尔•拉伦茨认为，“时效是防止个别人为了成就过去的事而要行使请求权，因为当证人已不在人世或无从找到，他的各种证据方法受到一些有理由的反驳后已不能成立时，他已不能说明这些请求权了。”[1]（P334）“同时，这也是为了减轻法院受理案件的负担这样一个公共利益，因为，法院受理这种时间久远的案件，工作难度很大，而且对这类案件的处理或多或少地受偶然性的支配。”[1]（P334-335）规定时效，还基于这样一种经验上的判断，即“依据已过去很久的事实提出的请求权要么根本不能成立，要么已经不复存在。”[1]（P335）此外，在有的情况下，“为了加快商业上的流转而规定了较短的时效期间”。[1]（P335）我国民法学家史尚宽认为，“时效制度之设，在于尊重久已继承之事实状态，即在于社会秩序之维持。一般真正权利人得基于权利推翻现存之事实关系，回复以前之权利关系，然此事实苟久已存在，社会皆信其为真，则维持其关系，又可以维持社会之安全”、[2]（P623）“其次为证据久已堙没，举证甚为困难，……故不如对于久已为所有人之事实或久未被指为债务人而索债之事实，认为合法正当之法律关系”。[2]（P623）再者，“虽或有正当之所有权人或有正当债权之存在，然久不行使，正所谓眠于权力上者，即不予以法律保护，亦非过当”。[2]（P623）诉讼时效制度的合理性依据主要有以下四点：第一，在社会公益方面，维持社会经济秩序稳定、安全。由于权利人长期不行使权利，定会造成第三人对权利人不享有权利的假想和确信，第三人基于这一状态（如各方资信状况，权利归属等）的判断开展商业活动；假如再允许权利人行使过去很久的权利，势必对现时交易关系的稳定、安全产生不利影响。第二，在权利人方面，督促权利人及时行使权利。权利人负有这一“不真正义务”的合理性源于这样的法谚，即眠于权利之上的怠惰权利人不值保护。第三，在被请求人方面，免除了其长期备证的烦累。因时代久远，被请求人很可能对当时的事实情况举证困难。时效制度使被请求人一方能以超过时效为由拒绝原告的请求，而不致因举证困难遭受不利。正是从这个意义上，有认为诉讼时效有代为作为证据的功能。第四，在法院方面，方便司法办案，避免法院查证困难，节约司法资源。因历时长远，很多证据都有可能已经不存在了，法院在查清事实上难免更费周折。④上述四点合理性依据在作为时效制度的法理基础上虽然取得了基本的共识，但也一直存有争议。近些年来，更有不少学者从诉讼时效制度的立法目的，价值追求，功能定位等⑤角度反思和质疑诉讼时效制度的合理性基础。⑥诉讼时效制度的合理性基础并不像想象中的稳固和坚实，诉讼时效在现代法律制度中的功能和作用也愈来愈引导人们进行重新认识。诉讼时效制度不是其他制度的合理延伸或逻辑推理的产物，确立诉讼时效制度需要充分的正当化理由和价值基础。

缺乏法理基础行政诉讼时效是诉讼时效之一种，诉讼时效的共通性合理性依据当然也是行政诉讼时效制度的法理基础。诉讼时效制度的合理性、正当性既已受质疑，行政诉讼时效也难免遭受相同的结果。第一，在民事领域，诉讼时效维护社会经济秩序稳定，保证交易安全，而在行政诉讼领域，则是维护行政法律关系的安定，与经济信用无关。我国《行政诉讼法》规定了3个月的较短行政诉讼起诉期限，以便尽快确定行政法律关系，避免因司法审查而使行政法律关系长时间处于不确定状态。但这一点同样不能成立。首先，从效力角度看，行政行为作为公权行为，一经作出即具有公定力、拘束力和执行力，因此，行政行为一作出即确定发生效力。同时，依照我国行政诉讼法律规定，诉讼期间原则上不停止行政行为的执行。其次，从立法目的看，维持的是合法的行政法律关系，不合法的行政法律关系原则上不受或不应受法律保护，否则，将有碍行政活动依法有序进行。我国行政活动的司法审查仅限于对行政行为进行合法性审查，充分尊重行政机关的专业判断和自由裁量权，不至对合法的行政法律关系产生不利影响。再次，从诉讼效果看，我国《行政诉讼法》和《行政诉讼法解释》规定了灵活多样的行政诉讼裁判类型，已经能够有效维护行政法律关系以及基于信任行政法律关系而形成的其他法律关系的稳定安全。对个别违法行政行为，基于保护公共利益或其他利害相关人信赖利益的考量，法院仅仅依法作出确认违法判决，不撤销、不变更，也不责令重新作出行政行为，“极大限度”地维护了行政法律关系的稳定。《行政诉讼法解释》第58条规定，“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政记过相应的补救措施”。因此，行政诉讼时效对维持行政法律关系稳定没有实质性的作用。第二，法律督促权利人尽快行使权利，惩罚怠于行使权利的人没有法理上的正当性。既然承认权利人有行使权利的自由，那么权利人当然可以决定何时行使权利。正如有观点认为，督促权利人及时行使权利只是诉讼时效制度的反射效果，[3]而非其合理性依据。在民事领域，权利人提起诉讼的基础是实体法上的财产性权利，而在行政领域，权利人行使的是请求确认和纠正违法行政行为的行政法或宪法权利，但两者既然都是权利，那么要想对权利的行使期间加以限制必须另有公共利益或利益平衡上的充分依据。第三，“免于长期备证”也不适用于行政诉讼，在我国，行政机关都有较为严格的档案文件保管制度，几乎都规定了较行政诉讼起诉期限长的档案保管期限。⑦因此，“免于长期备证”对行政机关而言缺乏现实基础。同样，与其认为“免于长期备证”是诉讼时效的合理性依据，不如认为是诉讼时效的反射效果。甚至可以说，“免于长期备证”只是时效制度本身的一个部分。其次，为何“免于长期备证”这一形式或程序的利益要以权利人的实质的或实体的权利无法实现作为代价？再次，“免于长期备证”无法避免成为维持违法行政行为的托辞。第四，依照我国行政诉讼法律规定，法院在受理行政诉讼案件时有主动审查是否超过起诉期间的职责。这一点与我国民事诉讼中法院不得主动援引诉讼时效不同。客观上，几乎全部超过起诉期限的行政诉讼案件都在法院受理阶段即遭到驳回，这也抑制了人们就超过期限限制的行政行为提起诉讼的意图，起到一定的“预防”作用。从这一角度出发，行政诉讼时效制度的确节约了一部分司法资源。但是，以拒绝司法审查的方式节约司法资源实际上是以牺牲实体正义公平为代价的。就我国目前的现实情况而言，很难说有什么充分理由或客观限制来支持这一利益取舍和价值平衡，而且也很难设想为何其他司法领域应较行政诉讼更优先地享用司法资源。因此，假如说行政诉讼时效有什么制度功能或作用的话，那也仅仅是节约了一定的司法资源。而且，这一有限的司法资源还是通过“粗暴”地拒绝对行政行为进行司法审查节省下来的。除此之外，行政诉讼时效制度更难有其他能获得基本认同的合理性依据。

不符法治理念我国《行政诉讼法》规定，行政诉讼一是为了“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，另一是为了“维护和监督行政机关依法行使行政职权”。⑧行政诉讼起诉期限的存在实际上妨碍了《行政诉讼法》立法目的的充分实现。拒绝受理超过起诉期限的行政诉讼，公民、法人和其他组织的合法权益就可能得不到保护，更谈不上（法院）监督行政机关依法行使行政职权。从更宏观的角度看，行政诉讼时效制度不符合倡导法治的要求，不利于推进我国社会主义法治建设。我国的法治探索和建设还只有短短的几十年，仍处于法治建设的初级阶段，有自身的特殊情况。在现阶段，我国推动法治进程的核心是积极推进依法行政。虽然依法行政需要依靠行政管理体制改革，行政机构合理设置和完善自身纠错机制，执法队伍牢固树立法治理念来实现，但是对行政活动的外部监督仍是行政机关依法行使职权的重要保障。司法审查是对行政机关行使行政职权的硬约束，而且相对来说已经有了较完备的制度安排，是外部监督中极重要的组成部分。尤其是在不能仅仅依靠行政机关自律自查自纠等软约束走依法行政之路的现实情形下，司法审查的行政执法纠错、保障依法行政功能更显意义重大，给行政执法领域行政机关独行擅断以有力制约。但行政诉讼起诉期限的存在限制了司法审查，不利于在督促依法行政过程中发挥司法监督作用。第一，（较短的）起诉期限限制了公民、法人和其他组织监督行政机关依法行使职权的积极性，对社会监督产生不良的引导效果。在我国，当发生违法行政行为侵害了合法权益时，人们往往更倾向于通过向行政机关或其上级反映情况来表达自己的合理诉求并挽回损失，在经过长期的争取仍不能从行政机关获得满足后始向司法机关寻求救济，但这时往往早已超过了起诉期限。人们寻求保护合法权益的同时，其实也是在监督行政机关依法行使职权，因超过起诉期限拒绝向权益受侵害者提供保护，置实体正义于不顾，必然影响人们提出行政诉讼的积极性，不利人们群众监督行政机关依法行政。第二，起诉期限直接阻止了某些行政行为进入司法审查程序，使不少违法行政行为得不到确认或纠正，也就不能有效清除践行依法行政过程中的“毒瘤”，大大减弱了司法在行政执法纠错方面的功用。从某种程度上说，起诉期限间接导致了法院“纵容”、“包庇”违法行政行为，不仅损害法院在行政诉讼中的公正形象，而且与依法行政背道而驰，终将与法治理念渐行渐远。第三，拒绝对违法行政行为进行确认或纠正，客观上造成没有执法人员对该违法行政行为负责。这样不仅没有对违法操作的执行人员起到应有的威吓效果，反倒会给执法人员一种负面的激励，即对违法执行存在侥幸心理。在我国行政执法人员素质还不高急需加强执法队伍建设的时代要求下，不确认或纠正违法行政行为、不追究执法人员责任不利于执法人员严格自律，改变执法方式，增强法治意识。第四，违法行政行为得不到确认或纠正，有损政府的法治形象，引起人们对法治建设的失望情绪。即使政府在公开文件中极力倡导法治理念，假如不在实践中表现出坚决纠正和杜绝违法行政的决心，也会使人们对政府主导的法治建设的信心产生动摇。五、结论诉讼时效制度历史悠长，沿革至今，但在现时背景下，不能因此废置对其合理性依据进行法理探究。诉讼时效的合理性依据在不断遭受有力质疑的同时，也使我国《行政诉讼法》确立的、《行政诉讼法解释》补充的行政诉讼时效制度失却了本源的正当性。从现实的法律规定来看，行政诉讼时效制度不是我国行政诉讼制度系统功能发挥的有机组成部分，而是制度机体上“多余的赘肉”，而且，这一多余的不承担实际功能的“机体组织”正在显现其妨碍行政诉讼制度立法目标，即推进依法行政的有害特质。因此，宜对我国行政诉讼时效行切除术，取消行政诉讼时效制度。