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我国民族自治地方行政发展论文

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一、民族自治地方行政发展的“公共性”价值

民族自治地方的“发展”是民族区域自治制度的导向性价值。民族自治地方行政发展是民族自治地方发展的“公共性”基础,它对民族自治地方的社会、经济文化等领域的发展起着不可或缺的支撑作用。这主要表现为以下几个方面:一是在中央主导型中央与地方关系模式下,作为地方政府意义上的民族自治地方行政发展很大程度上将取决于“自上而下”的中央政府推动力量。二是地方治理和地方行政是国家治理和国家行政在地方的基本实现途径,它将能动地推动民族自治地方的发展。三是政府主导型的发展战略决定了民族自治地方行政发展作为推动民族自治地方的基础性力量。例如,从民族自治地方民族干部培养方面来说,“民族干部状况是衡量一个民族发展水平的重要标志,培养民族干部是解决民族问题的关键。”“政治路线确定之后,干部就是决定因素。”从行政发展整体观来看,民族干部的培养是民族自治地方行政发展的公共人力资源方面。“培养民族干部是‘一项事关大局的重要工作’”。民族自治地方公共人力资源问题,不但表现为行政干部不足,更表现为科技干部队伍严重缺乏,公共人力资源存量前景预期较差。民族干部的培养问题仅从一个侧面反映出,民族自治地方行政发展具有基于自身及其环境的特殊性。民族自治地方行政发展的特殊性就表现在民族自治地方行政主体、行政环境、行政过程、行政文化、发展历程、公共设施基础等方面。民族区域自治制度从制度安排上隐含着一个假设就是,民族区域自治制度政治建设将是中国特色社会主义政治发展的重要组成部分,而民族自治地方行政发展是这一制度建设的直接体现和地方发展的“公共性”基础。实现“两个大局”的战略目标要求缩小落后地区与发达地区的差距。“少数民族聚居地区与内地汉族聚居地区之间发展的不平衡性,主要表现在经济发展差距、人类发展差距和社会发展差距三个方面”,“缩小发展差距的优先次序应该是‘社会发展差距?经济发展差距?人类发展差距’”,要“改变过去50年以追求GDP增长为核心、以开发自然资源为中心的传统现代化追赶战略……”。缩小社会发展差距的评价指标包括社会发展程度的衡量指标包括人力供给能力(出生率、死亡率)、财政平衡能力(人均财政收入、支出)、教育发展能力(人均受教育年限、入学率、升学率)、医疗保健能力(千人口医生数、病床数)、科技创新能力(千人口科技人员数、专利数、人均科技市场成交额)、信息获取能力(人均报纸数、图书印张、广播覆盖率、电视覆盖率、千万人口图书馆数)和交通运输能力(千万人口铁路、公路、航路里程)等。(P164)在民族自治地方必须通过“政府主导型的发展战略、优先缩小社会发展差距、回归公共行政精神、促进地方治理”等行政过程来涵养民族自治地方发展的“公共性”基础。

二、民族自治地方行政发展“政策驱动”路径的内涵

消除民族自治地方行政发展“堕距”的“政策驱动”路径,即基于“民族自治地方行政发展是民族自治地方发展的‘公共性’基础”的假设,借助民族自治地方行政发展历程形成的政策性路径依赖,通过中央与地方、公域与私域、体制内与体制外等多渠道的政策学习机遇,在获得物质性和象征性公共政策资源的同时,习得现代公共政策知识工具,推进民族自治地方行政发展的进程。“政策科学所主要关心的是理解和改善全社会的发展方向。”相较而言,公共政策更多地被认为是方法论的知识体系,行政发展更多地被作为阐释性的研究领域。公共政策学是一个以政治学为基础的、跨学科方法的、功利性的、追求科学品质的知识体系,被认为是政治科学发展的新阶段和新突破。公共政策分析是公共政策学作为方法论在解决公共政策问题中的具体运用过程。公共政策研究以改进政策系统,提高政策质量,实现政策目标,为解决新的公共政策问题积累政策经验为目的。论文从公共政策本土化的角度,追求民族自治地方行政发展进程中公共政策过程的民主化和科学化的统一,回应了“政策科学是联系过去和未来之间的桥梁”的学科范式要求。

三、民族自治地方行政发展“政策驱动”路径的可行性

民族自治地方行政发展的历时性特质塑造了民族自治地方行政发展的政策性路径依赖。民族自治地方行政发展的政策性路径依赖的内涵表现为:首先,民族自治地方行政主体大多数在近现代“国家—民族”构建过程中,特别是在社会形态“直过”改造和自上而下的“条块建设”过程中逐渐形成的。其次,民族自治地方行政系统的运行机制被有效地整合为“民主集中制下‘条块分割’”的运行模式。第三,民族自治地方行政发展的现有基础是在上级政府通过公共政策进行社会资源和社会价值的权威性配置的方式,经由民族自治地方行政发展行政主体性获致过程而形成的。民族自治地方行政发展的政策性路径依赖可以为民族自治地方行政发展提供干预民族自治地方行政发展进程的突破口,植入公共政策知识和方法的可行性渠道。当然,行政发展必然表现为一种共同体政治生活方式的变迁,而政治生活领域具有制度质量密集,权威和权力具有非对称性,既得利益具有继承性,过程不透明且复杂化等特点,故而公共领域的变迁比私人领域的变迁具有更强的路径依赖。这就使得与行政发展所必需的相关制度创新变得困难,行政改革过程遭遇阻力,因此需要功利性地运用公共政策知识和方法来推动行政发展。目前,民族自治地方行政发展拥有政策驱动的双重机遇,即拥有国家帮助民族自治地方发展的政策输入和民族自治地方自身发展需要的政策输出。通过国家帮助民族自治地方行政发展的政策输入,一方面可以通过财政转移支付等手段均等化地保障民族自治地方公共产品和公共服务的供给,另一方面可以通过公共政策项目的实践积累民族自治地方行政主体的行政能力。随着地方政府的治理价值在国家政治发展中被认可和重视,民族自治地方行政自主性将会被强调,民族自治地方政府将真正意义上成为实践的民族自治地方公共政策活动中“自我管理本民族事务”的行政主体。

四、打开民族自治地方行政发展的“政策之窗”

为了解决民族自治地方发展“格局上的滞后性”问题,形成民族自治地方行政发展的“公共性”基础,就必须打开推动民族自治地方行政发展的“政策之窗”(policywindows)。在约翰•金登的公共政策议程确立过程模型中,“政策窗口”是提出公共政策问题及其解决办法的机会,行政过程只有通过打开“政策之窗”才会成其为现实。约翰•金登的公共政策议程确立过程模型建立在三种信息流基础上:问题流、政策流、政治流。当问题流、政策流与政治流汇合到一起,“政策之窗”就打开了。首先,问题流(problem-stream),即关于公共政策问题的定义,包括公共政策问题是如何被认知的,以及客观条件是如何被定义为问题的。在本论文中,即为民族自治地方发展问题为什么是一个公共领域的问题?这一问题是如何通过民族自治地方发展差距指标和标志性事件引起人们的广泛关注的?如何理解民族自治地方行政发展是民族自治地方发展的“公共性”基础?其次,政策流(policystream),即为解决公共政策问题的技术可行性,公共政策问题解决方案的公众接受程度等。政策流通常以法规、文件、主题论坛等方式出现。本论文中,民族区域自治法、民族政策文件、民族问题研究刊物、民族地区发展问题论坛等是政策流的表现形式。政治流(politicalstream),即政治对公共政策问题解决方案的影响,包括民族情绪、公众舆论、选举政治、利益集团等方面的考虑。如果潜在的解决方案与舆论倾向相一致,能够得到利益集团的支持,符合立法机构和行政机构的主导价值观,那么它就会获得政府议程上的优势地位。本论文中,对民族自治地方发展的国情认识是有舆论支持基础的,但其他方面则要依靠政治领导人(即政策促进者,policyentrepreneurs)的权威和判断。民族发展不仅决定着民族存在,而且决定着国家的存在和发展。民族政策的制定最终目的都是为了民族发展。而民族发展只有在民族自治地方发展和散居民族工作的行政实践中得以实现。“少数民族事业‘十一五’规划”公共政策群的出台,一方面表达了中央政府对民族自治地方发展在国家整体发展中“格局上的滞后性”的政策回应,另一方面也说明民族自治地方发展问题首先是一个行政发展问题。“少数民族事业‘十一五’规划”中把11项主要任务具体化为11项工程,即特困少数民族群众解困工程;民族基础教育帮扶工程;民族高等院校建设工程;少数民族传统医药发展工程;少数民族文化发展工程;少数民族人才队伍培养工程;民族法制体系建设工程;少数民族对外交流合作工程;民族事务管理信息化建设工程;少数民族现状调查工程;民族事务服务体系建设工程。更重要的是,在解决民族自治地方行政发展“堕距”问题时,不仅要考虑行政发展中基础设施建设、社会保障体系建设、公共事业建设、象征性制度建设等方面,更要重视民族自治地方自治能力建设。民族自治地方自治能力建设是其他“帮扶性”建设更好地发挥促进民族自治地方发展作用的“主体性”基础,最终能把这些“帮扶性”建设内化为促进民族自治地方发展的“公共性”基础。民族自治地方公共事业发展可以起到涵养民族自治地方行政发展资源的作用。

五、民族自治地方行政发展“政策驱动机制”的内容

民族自治地方行政发展“政策驱动机制”即是:基于“平等、互助、团结、和谐”的政治诉求,尊重多元民族生产生活方式,通过政策驱动推进民族自治地方行政发展,消除民族自治地方行政发展堕距,最终实现“各民族共同繁荣”的国家民族政策目标。就民族自治州层级来看,2004年中国30个民族自治州的财政收入的总和竟低于一个发达地级市的财政收入,并表现为教育、医疗卫生、社会福利、基础设施建设等经济社会发展先行资本的全方位滞后。迪庆藏族自治州在30个民族自治州中综合发展水平1995年为28位,到2004年为24位。在10年左右的时段中,迪庆藏族自治州综合发展水平一直徘徊在第24—29位之间,说明中国民族自治州之间在发展过程中呈现出相对稳定的分层现象,而且西部大开发政策对民族自治州发展的整体提升作用并不明显。迪庆藏族自治州的发展潜力在中国30个民族自治地方中排名第12位,这从另一个侧面说明迪庆藏族自治州有通过自身行政发展赢得经济社会发展的资质基础。民族自治地方的现状需要上级政府通过“政策驱动”来实现基本公共产品和公共服务的均等化供给。民族自治地方行政发展“政策驱动机制”的工具性内容包括:开放政策议程,纳入行政信息;理解政策伦理,规范行政目标;划分政策领域,明确行政职能;构建政策系统,重塑行政关系;学习政策知识,提高行政素质;运用政策工具,丰富行政技术;历经政策分析,改进行政决策;通过政策执行,提升行政绩效;适应政策环境,变革行政组织;加强政策创新,推动行政改革;等等。从下面“生态环境变迁中的主要威胁因子与‘WWF’的保护生物多样性项目”的调查案例中,通过研究政府与非政府组织在“三江并流”世界自然遗产保护中的合作机制,可以阐释现代公共行政理念和公共政策知识对民族自治地方行政发展的意义。保护生物多样性是“三江并流”世界自然遗产保护区设立的重要使命之一。

生物多样性包括物种多样性、遗传多样性、生态系统多样性三重内涵。以当地黑白仰鼻猴种群为例,迪庆藏族自治州生态环境变迁的主要威胁因子包括:(1)国家计划采伐。(2)商业和民用采伐。大规模的商业采伐在1998年已经停止,但恢复这些迹地、生态链则需要较长的时间。这些采伐迹地转用为公共牧场。民间采伐规模较小,但采伐地离生态核心区和关键区较近,加剧了生态环境的破碎化。山区一户居民一年所需柴薪约为20余方。(3)牧场和放牧。半农半牧是迪庆农村或牧区内居民的基本生产生活方式,而且牧场面积随着人口增加的压力而不断增加。(4)高山村寨和“生态移民”。20世纪90年代以来,高山峡谷的生态核心区出现了新兴的移民点,以开荒、采集、狩猎混合的方式生活。(5)采矿和旅游,包括砍伐巷木等矿区生产生活。(6)公路和森林防火带,以及车流量增加。笔者在调查期间刚发生的一起采山货的村民与熊遭遇并被袭击而受重伤的事件。由于政府没有制定完善的“保护区内动物伤人或损物问题”的解决办法,或仅只有低额度的赔偿,致使“生存与保护”之间的矛盾在频发的各种事件和争端中激化。1983年成立的白马雪山国家级自然保护区位于迪庆藏族自治州境内,以保护滇金丝猴为主的珍稀濒危动植物及其生存环境、横断山脉高山峡谷典型的山地森林植被及自然景观,以及长江、澜沧江中上游水源林。白马雪山国家级自然保护区是“三江并流”国家风景名胜区的核心,也是世界自然基金会(WWF)确定的全球200个重点生态区域之一。白马雪山分布的滇金丝猴约占该物种总数的50%。白马雪山保护区内及其周边有117个自然村,居住着15000人,藏族占80%以上。保护区内的贫困人口占所在县贫困人口的65%。1998年以前,这里一直是中国西南重要林区之一,当地政府85%左右的财政收入来自于森林采伐。

1998年长江特大洪水后,政府实施“天保工程”,宣布在长江中上游全面禁止天然林采伐。保护区管理与保护区及其周边居民生产生活的矛盾因此凸现。世界自然基金会(WWF)是一个致力于保护生物多样性的非政府环保组织,野生动物及其栖息地的保护一直是该机构长期关注并付诸行动的重要领域。20世纪90年代初,该机构就支持了对白马雪山保护区滇金丝猴野外生态学的研究项目。2000年,该机构中国项目在昆明成立了云南项目办公室,开展“世界自然基金会云南白马雪山保护与发展项目”,包括“综合保护与发展项目(ICDP)”、“贫困与环境项目”、“保护区管理机构能力建设项目”三个子项目。“综合保护与发展项目(ICDP)”包含可持续生计与自然资源保护、社区参与森林资源管护、其他社区活动(提高妇女参与社区管理能力、改善社区教育和卫生状况等)三个部分。项目目的是“在白马雪山保护区社区集体林示范森林资源有效管理和保护模式。”项目目标包括:在项目试点村减少对木材的砍伐;实现非木质林产品的可持续利用;森工企业砍伐迹地森林植被得到恢复;加强社区自我管理能力。“贫困与发展项目”包括政策研究、推进社区共管机制化和政策倡导三个部分。项目目的是“探索和示范以社区为基础的资源管理和生物多样性保护‘双赢’模式,将其经验与教训传递给相关政策决策层。”项目目标包括:对相关国家政策及过去的研究成果进行评估,寻找政策同实施之间的差距;确定项目区资源可持续利用与管理的制约因素,特别关注权属变化、资源分配等同资源管理之间的关系;了解各种利益相关群体在解决贫困与环境恶化问题中的角色和作用;示范以社区为基础的资源可持续管理项目,并提高社区生计;通过提高白马雪山保护区管理机构及社区的能力,促进资源的有效管理;在社区、保护区及决策层之间建立信息分享和对话的平台;开发创新性项目手段并提供项目经验以供政策决策层参考和借鉴。“保护区管理机构能力建设项目”包括培训、考察和硬件建设三个部分。项目目的是“提高保护区人员管理水平,改善设施建设,促进保护区的有效管理。”项目目标包括:推广保护区管理的新理念新方法,推进参与性保护区管理;通过开展项目活动,锻炼和提高保护区工作人员的管理能力;加强保护区管理的硬件水平。

六、民族自治地方行政发展“政策驱动机制”的原则

国家正在加快推进以改善民生为重点的“社会建设”,其主要内容包括发展教育、扩大就业、公正分配、健全保障、完善医卫、社会管理等六大发面。这六大方面都是政府公共行政和公共服务的基本领域。随着“新农村建设”和“五个统筹”向农村地区、民族地区展开的过程中,这些领域必然会面临与民族的或地域的生产生活方式不相适应的问题。政府的公共行政和公共服务正前所未有地作用于民族自治地方生产生活方式,同时也被民族自治地方生产生活方式所影响,必须从现代国家行政发展的经验和民族自治地方行政发展的实践两个方面出发,系统地构建起民族自治地方行政发展和民族自治地方行政过程的基本原则。

作者:赵春盛 单位:云南大学公共管理学院

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