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行政民主发展方向及促进途径

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胡锦涛同志曾指出:“我们所要建立的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人和自然和谐相处的社会。”〔1〕这是对社会主义和谐社会基本特征的精练概括。其中,民主法治是社会主义和谐社会的首要特征。所谓“民主法治,就是社会主义民主得到充分发扬,依法治国基本方略得到切实落实,各方面积极因素得到广泛调动”。〔2〕而“我们要完善社会主义民主,这绝不仅仅是为了民主的抽象价值,更重要的是为了解决当前中国所面临的实际问题。而其中大部分问题的真正解决,只能依赖于行政民主”。〔3〕行政民主的发展对促进我国社会主义民主制度的完善和构建社会主义和谐社会都具有重要意义。

一、行政民主的含义及产生背景

1.行政民主的含义

行政民主是相对于政治民主而言的。“它是使行政活动能够最大限度地体现或维护公民的共同利益,公共行政机构及其公职人员能够切实向公民负责,公民具有参与行政活动的低成本通道,能够利用其自身的力量控制行政的过程。”〔4〕它既要限定行政的目的,也要对行政的过程加以限定。它将行政主体扩展为行政机关及各种实现行政管理职能的组织体系;它强调公众参与是公共行政正确运行的必备条件和必经程序;它提倡政府和公众间的协调互动;它反对行政集权和行政专权。行政民主的主要制度特征是行政公开和公众参与。其中,行政公开是行政民主的前提和准备,公众参与是行政民主的具体体现。行政公开和公众参与是双向互动、均衡合理的关系,也是行政民主的精髓。〔5〕“行政公开是行政主体在行使职权时,除涉及到国家机密、个人隐私和商业秘密外,必须向相对人和社会公开与行政职权有关的事项。”〔6〕一般来说,行政公开的基本内容包括:行政主体制定的法规、规章及规范性文件;行政会议及会议决定;行政行为的过程等。行政公开有利于保护公众的知情权,有利于促进政府与公众的有效沟通,有利于预防政府腐败。公众参与是指公民或行政相对人有权表达自己的意见,并且使这种意见得到重视。〔7〕“公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话,遵循‘公开、互动、包容性、尊重民意’等基本原则。”“公众参与的对象包括:立法、公共政策制定和公共事务决策、公共治理。”〔8〕它的具体形式包括听证、座谈会、公开征求意见等。公众参与是现代民主政治的一项重要指标,也是现代社会公民的一项重要责任。

2.行政民主的产生背景

(1)对代议制民主的反思

从世界范围来看,代议制民主已经成为众多国家尤其是西方国家实现民主的重要途径。在代议制民主的制度框架下,国家体制基本可以用“立法追求民主、行政追求效率、司法追求公正”来概括。詹姆斯•密尔盛赞代议制民主是“理想上最好的政体”。〔9〕然而,代议制民主既有着先天的缺陷,更有着在后天发展过程中逐渐产生的弊端:其一,代表机关的代表虽然是公众选举产生的,但他既有与公众相同的利益,同时也有与公众不同的他自身的利益和其所在的政党的利益。在公众利益与其自身利益相冲突时,他可能放弃代表公众利益而维护自身利益及其政党的利益。其二,代表机关决定问题通常只能是少数服从多数,少数人的正当权益有时就难以得到有效的保护。其三,代表机关的主要职能是立法和对国家重大政策问题作出决定,法律和政策执行的职能在政府,政府行为是否代表、反映和符合民意,代表机关并不能随时和全面地实施监督。从性质上说,代议制民主属于政治民主,它并没有关注到行政领域。这种局面的出现是与人们对民主认识的局限性相关的。在很长的历史时期内,民主被囿于政治层面。而公民对行政机构的控制是通过立法机关和司法机关间接实现的。公民在制度层面上的行政参与空间比较狭小。正因如此,希望仅靠政治民主的制度设计来实现人民管理国家、保护人民权益的想法有可能会落空。这就引发了人们对代议制民主的反思———民主是否应局限于政治领域?20世纪下半叶在世界范围内出现的民主化潮流证明民主可以并应当进入行政领域。民主进入行政领域,充分表现为公民对行政领域的全方位参与,民主的实现就拥有了具体的制度设计。“行政民主不仅给政治民主的存活与成长提供了坚实的土壤,也为实现民主的原初价值———最大限度地保障公民权利进行了鲜活的制度尝试和路径探索,实现了从民主形式、民主内容到民主价值的全面复归。”〔10〕

(2)行政主导的现实环境

自20世纪以来,政党政治逐渐发达强化,具有民主核心地位的议会对政府的控制效能急剧下降,反而出现被政府控制的趋势。许多国家普遍出现行政权大举扩张,国家权力中心由议会转到政府的现象。如1933年,美国总统罗斯福实施的“新政”在使国家渡过危机的同时,也打破了权力的均势,行使国家行政权的总统成为民主时代的“皇帝”。当行政权取代立法权成为社会价值分配的主导力量时,就需要在权力系统之外寻求监督者,否则就难以保证行政机关公正地分配社会价值。为此,现代民主理论试图把扩大民主制度中的参与机制作为摆脱传统的民主制度困境方略。依这种方略,公民不仅可以通过选举议会参与国家管理,而且有权直接参与到政府行使行政权的过程中。民主宪政的基本内容是通过法律规范控制权力,以保障和实现人权,最终达到国家权力回归人民。〔11〕基于此,作为权力实质主体的公民无论是形式上还是实质上都应更多地参与国家的行政管理活动,直接表达自己的意愿。

(3)信息化的促动

当今世界,信息化的潮流迅猛发展。信息化为人们通过信息的即时即得创造更深层次的民主提供了技术支持,为直接民主的复兴带来了契机。而行政民主是直接民主的重要形式之一,因此,可以说信息化的发展使行政民主成为可能。行政机关现在制定行政法规、规章和作出行政决策时运用较多的参与形式是座谈会、论证会、听证会等,今后就可以借助于互联网、移动通讯工具等信息化手段。这些手段的运用将使参与的公众范围大幅扩展。可以说,信息化“将要或已经成为政治民主向行政民主,间接民主向直接民主演进的助推器”。〔12〕

二、行政民主对构建社会主义和谐社会的积极作用

1.行政民主有利于政民关系的和谐

行政民主使行政活动能够最大限度地体现或维护公民的共同利益,公共行政机构及其公职人员能够切实向公民负责,公众具有参与行政活动的低成本通道,能够利用其自身的力量控制行政的过程。行政管理活动的公开透明与公众对行政立法、行政决策、行政决定的广泛参与,使公众与行政机关可以进行较为深入的沟通、协商,有利于促进行政机关和公众达成共识。而这种共识有利于和谐政民关系的形成,使整个社会凝聚为一个总体,形成整体的合力。

2.行政民主有利于宣泄公众不满、缓和社会矛盾

行政主体推行行政民主的一项基本要求是为公众表达利益诉求提供便利的渠道。这些渠道包括公开征求意见、听证、信访等。公众可以通过这些渠道表达自己的见解,宣泄自己的不满,寻求对受损权益的救济。当公众对行政主体一些决策和活动的不满通过以上渠道得以宣泄后,相应的社会矛盾就能得到一定程度的缓和。与之相反,如果公众对行政主体的不满和意见没有顺畅的表达渠道,那么他们就很可能会寻求一些非法的方式,那将使政民矛盾激化,进而影响社会的安全稳定。

3.行政民主有利于调动公众的能动性与创造性

行政民主能够为社会不同群体的合理诉求提供制度保障,为他们的愿景的实现预设行之有效的实现过程与方式。当公众发现通过对行政立法、决策和执法的参与,他们的诉求和愿景能够得以反映,并能更为有效地实现的情况下,公众的主观能动性和创造性就能被较好地调动。基于此,在利益群体分化与多元的社会中,行政民主是调动所有社会群体能动性和积极性的有效方式之一。

4.行政民主有利于强化对行政主体的监督

公权力的行使如果没有公众的参与,权力行使机关及工作人员如欲腐败,在暗箱操作条件下,很容易就能实现。行政民主强调行政公开和公众参与。行政公开使行政活动变得透明,而“阳光是最好的防腐剂”,公开可以对腐败起到较好的抑制作用。公众参与则赋予公众对行政主体实行监督和提出批评、建议的权利。这些权利是对行政权的一种制约,是防止行政管理者官僚主义化的重要保障。

三、我国行政民主的发展趋向

在不断完善的社会主义市场经济体制的推动下,我国行政民主将主要呈现以下发展趋势:

1.行政主体多元化

公共管理主体多元化、政府权力多中心化、众多组织和个人参与公共服务是行政民主的应有之意。〔13〕随着社会主义市场经济体制的逐步建立,我国政府正在从全能政府向有限政府转变,政府的职能正在向市场、社会转移。在这个过程中,企事业单位、社会团体及基层群众自治组织开始承担部分公共职能。这些非政府组织行使相应行政职权时,应被视为行政主体。这就打破了原有的国家垄断公共职能的行政模式,体现了行政主体多元化。随着社会主义市场经济体制的不断完善和我国公民社会的渐趋形成,行政主体的构成将进一步向多元化方向发展。

2.政府信息公开化

行政公开是行政民主的主要制度特征之一。政府信息公开则是行政公开的重要表现形式。政府信息公开可以为公众参与提供前提和基础。鉴于此,我国应大力推进政府信息公开化。我国各级行政机关应按照《政府信息公开条例》的要求,积极公开依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的政府信息,同时要及时对申请政府信息公开的公民作出答复。此外,各级行政机关在公开政府信息时要充分利用政府网站、政府公报等各种便于公众知晓的方式,并逐步完善政府信息公开目录及网上查询功能,为公众提供优质服务。

3.行政决策民主化

公众对行政决策的参与是公众参与的核心内容。市场经济的发展大大提高了公众的个体意识和自主意识,公众已经越来越不满足于仅仅通过自己的代表机关来间接参与政治,而是希望能够由自己或自己组成的团体直接表达利益要求。行政民主的出现恰恰迎合了这种需求。为了切实满足公众的参与需求,我国应强化公众直接参与行政决策机制的建设。而在这个过程中,政府应为公众参与行政决策提供充分而有效的渠道,因为有没有一种机制和渠道来实现对公众的回应,以及能否高效、快捷地满足公众的利益诉求,事关公众能否有效地参与行政决策。

4.行政执法柔性化

行政民主的一个显著特征是提倡政府和公众间的协调互动。这种协调互动的一个重要指向就是行政执法柔性化。行政执法柔性化要求行政主体淡化行政管理的命令色彩,更多采取行政指导、行政契约等协商性的行为。“行政指导是指行政机关为谋求行政相对人作出或不作出某种行为以实现一定行政目的而实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。”〔14〕行政契约则是指“行政主体以实施行政管理为目的,与行政相对人就有关事项经协商一致而达成的协议”。〔15〕行政指导与行政合同作为“漫无节制的市场自由与残酷无情的政府管制之间”的“第三条道路”在战后西方国家得到了广泛运用。〔16〕

5.行政服务社会化

行政服务社会化与行政主体多元化有着必然的联系。行政服务社会化强调在公共服务领域改变传统的由政府垄断的做法,将一部分政府职能通过向社会转移或委托代理等方式转移给企事业单位、社会组织或基层群众自治。其目的是引入最有效的资源配置方式即市场机制来提供公共产品和服务,不断推动公共服务的自我创新。在这个过程中,政府在继续抓好经济调节、市场监管的同时,应更加注重社会管理和公共服务,把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜,把精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。

6.行政监督多样化

公众参与的一个重要方面是公众对行政活动的监督。公众可以通过行政诉讼、行政复议等方式纠正违法或者不当的行政行为,维护自身合法权益,维护正常的行政秩序。既然我们要推进行政民主,推进公众参与,那么改进行政监督,促进行政监督的多样化就是其中的一个重要方面。在促进行政监督多样化方面,我们要完善现有的行政诉讼、行政复议、申诉、信访等监督方式,还应在合适的时机引入行政苦情处理等制度。

四、推进我国行政民主的具体路径

行政民主不会自发形成,我们可选择以下路径推进我国的行政民主进程。

1.尽快出台《行政程序法》,为推进行政民主提供法律保障

行政程序与其说是法律对行政的制约,毋宁说它是公众参与行使和制约行政权力的法律保障。从静态角度来看,行政程序是行政权力运行时间和空间的表现形式;从动态角度看,行政程序则体现为使公众在行政管理中从单纯的管理对象变为可以通过一定方式制约管理者的参与性力量,从而实现对行政管理过程的参与。要切实发挥行政程序对行政主体的制约作用以及对公众参与权的保障作用,需要制定统一的行政程序法。行政程序法已经受到了各国的普遍重视。西班牙于1889年通过了世界上第一部行政程序法。奥地利、美国、意大利、西班牙、德国等国相继制定了行政程序法。我国要推进行政民主,同样应出台《行政程序法》,为行政民主的推进提供制度保障。其实,早在2003年,十届全国人大常委会就将《行政程序法》列入了立法计划。然而,2008年十一届全国人大常委会将《行政程序法》从计划中删去。这种转变的背后原因是来自各方面的阻力较大。值得欣喜的是,湖南省政府于2008年颁布了《湖南省行政程序规定》;凉山州政府于2009年出台了《凉山州行政程序规定》(试行);汕头市政府于2011年颁布了《汕头市行政程序规定》。随着更多省市推出行政程序规定,我国应在总结我国地方程序立法成果和借鉴西方行政程序立法经验的基础上尽早出台统一的《行政程序法》。

2.积极发展社会组织,为推进行政民主提供依靠力量

公众参与是行政民主的主要制度特征之一。一般来说,公众参与行政事务的主要方式有两种:以个体方式的参与和以社会组织方式的参与。当公民以个体方式参与行政事务时,由于个体意见比较分散,因此往往难以对政府有关决策产生显著影响。相比来说,以社会组织方式进行的公众参与,就能使公民个体“摆脱受到个别打击的困扰,汇聚成基本能与行政权平衡的对抗、对话能力”,〔17〕就有更大的机会影响政府决策。由此可见,为了切实实现公众对行政事务的参与,我们应积极支持和鼓励社会组织的发展。没有社会组织的充分发展,行政民主对行政权力的监督和制约功能将难以充分实现。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》就要求党和政府“坚持培育发展和管理监督并重,完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。

3.充分保障言论自由,为推进行政民主提供宽松环境

“公民通过报纸、广播、电视、互联网等各种媒体发表对政务及各种社会问题的看法、意见、展开公开性的讨论,是公众参与的重要途径和形式。”〔18〕而要使这些途径和形式切实发挥作用,政府应注重保障公民的言论自由权利。如果政府随意限制公民的言论自由权利,将一些正常的批评和建议认定为违法,甚至是犯罪,那么公众对行政事务表达意见和主张的热情将被抑制,行政民主将因缺乏相对宽松的环境而难以形成良性健康的发展。当然,言论自由权不是一项绝对的权利,公民行使言论自由权应以不危害到其他人的安全和合法权益为前提,否则政府有权对其采取相应的处罚措施。

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