民族地区行政管理未来趋向

一、民族自治地方行政管理研究存在的问题与不足

（一）在研究内容上，民族自治地方行政管理的特殊性有待深入挖掘目前，学界关于民族自治地方行政管理的研究成果颇多，但对民族自治地方行政管理特殊性的阐释明显不足，从而导致国家层面的政策实施过程中过分地强调一刀切，忽略了民族自治地方的特殊性。同样，在理论研究过程中，学者们也更多的是用一般的理论来解释和研究民族自治地方行政管理，抹杀了民族自治地方行政管理的特殊性。民族自治地方行政管理的独特性，根源于民族自治地方行政权力———“自治权”的独特性。因此，民族自治地方行政管理学的学科体系，必须围绕着以自治权为核心的行政权力来设计。但目前的研究中学界对这一特殊性的挖掘明显不足，尤其是在机构设置，公务员制度建设、政府过程的相关研究成果中我们很少看到特色性的研究成果。

（二）研究方法上，学科的单一性，视角的狭隘性、静态性有待改善首先，目前对于民族自治地方行政管理活动的研究中，学者们更多的是从某单一学科的角度进行研究的，多学科之间的交流不够充分，研究的视角也过于狭隘，而且偏于传统的规范研究与法律制度描述，讲“应然”者多“，实然”者少，静态分析多，而动态的、政治过程的运行分析少。因而，导致大量的研究成果形不成学科的优势互补和相互支撑，表现出用相对简单的方法与手段解决比较复杂的问题，影响了成果的概括力和抽象力，表现为理论创新能力不够，理论解释力不强，甚至出现低水平重复现象。民族自治地方行政管理学科无疑又是一个新兴的交叉性边缘性学科，其研究内容，研究方法和视角上等方面都需要吸收其他学科的研究成果，需要与其他学科的充分交流与碰撞，促进各学科之间的交流与沟通，充分发挥各学科的优势，共享资源，而且能够避免过去研究视角和方法单一、研究资料有限等方面的局限，推动民族自治地方行政管理研究的深入发展。其次，目前的研究更多的是从宏观的，自上而下的视角进行研究的，缺乏微观的、自下而上的研究视角。客观上，在行政管理活动过程中，政府处于主导的地位，社会及其民众处于从属的地位，学者们的研究视角自然是自上而下的宏观的视角，而不是一种自下而上的微观的视角，但是，类似研究成果难以有效解释民族自治地方行政管理活动中存在的很多问题，也难以为国家对少数民族地区的管理提供有效的政策依据。当今，民族自治地方，尤其是边疆少数民族地区安定有序的发展及少数民族群体权益的保护已经成为我国重要的政治社会问题，民族自治地方存在的问题由于国际、国内环境的巨大变化，呈现出日益复杂的态势，其复杂性超越以往任何时空。因此，单从中央政府、上级政府（相对于民族自治地方政府）、政府（相对于社会、民众）、正式制度规范（相对于非正式制度）等单一视角分析如此复杂的问题，显然是力不从心。

（三）民族自治地方行政管理研究亟需实证定量方法的支撑目前，在民族自治地方行政管理学已有的研究成果中，学者们主要运用传统的规范研究方法对民族自治地方政府的管理活动进行定性研究、静态研究占据了绝大多数，而且研究的视角多是国家宏观层面的政策、制度的描述研究，而针对微观层面的经验研究、动态研究相对薄弱。特别是在现有的民族自治法制框架下，民族自治地方行政管理实践越来越深入到民族自治地方生活的细微处。比如民族区域自治地方自然资源和文化资源开发、生态环境保护与少数民族生活方式、都市化、工业化进程中的民族区域自治与少数民族文化、少数民族社会固有的社会组织规范与国家法律的实施等方面；并且，不同层面的民族自治地方政府呈现出日益多样化的管理经验和管理模式需要总结和概括。因此，在未来研究中我们可以在一些过去研究尚未涉猎或涉猎很少的，与少数民族生活息息相关的领域做一些经验研究的尝试。比如，有关民族区域自治地方自然资源和文化资源开发；生态环境保护与少数民族生活方式的保护；都市化、工业化进程中少数民族文化的传承与发展；少数民族社会固有的社会组织规范与国家法律的冲突与整合等方面可以做一些有益的尝试。此外，针对各个不同性质、类型的民族自治地方政府由于地方政府之间的竞争和对民众的回应及呈现出日益多样化的管理经验和管理模式进行总结和概括，为民族自治地方行政管理实践活动提供丰富的经验素材。

（四）民族自治地方行政管理中非正式制度的作用有待挖掘“因俗而治”更多的体现了非正式制度的作用。以往有关民族自治地方行政管理的研究中,学界将更多的注意力集中于正式制度，有意无意忽视了非正式制度的作用，因此，在研究成果中我们看到更多的是，民族自治地方组织机构的优化、政府职能的完善、公共财政体系的健全等研究，更多地专注于正式制度的因素，而对民族自治地方特殊的意识形态、风俗习惯、宗教等非正式制度因素的关注不够。在民族自治地方行政管理的研究中，如果将非正式规则挖掘出来，可以解释很多正式制度所解释不了的现象。只有在正式制度与非正式制度相容时才能实现民族自治地方行政管理制度的高效。通过对民族自治地方行政管理活动过程中非正式制度的影响和作用的研究来确定哪些是可以转化为社会发展的和谐因素，哪些是需要我们加以改革和完善的，进而建立一套与民族自治地方行政管理制度相匹配的非正式制度来推进民族区域自治制度的高效运行，实现制度的预期目标。

（五）民族自治地方行政管理的宪政困境亟待成为研究的核心问题可以预见，民族自治地方的族群和谐将成为中国和平崛起的一个重要问题。但是在如何处理这些问题上，事实证明，要长期保持民族自治地方族群关系的和谐稳定，只是依靠严厉惩罚或优惠政策是不够的。在这个方面，中央的意图再好，政策再理性，如果缺乏良好的制度保证，执行过程也会走样。因此，在民族自治地方行政管理活动中，如何履行宪法和法律赋予的民族自治地方政府的这一职能，就成为考验民族自治地方政府能力和效率的一个重大问题。在以往的研究中，对如此敏感和复杂的重大问题我们都有意无意采取回避矛盾，只谈成就、不谈问题，只谈宏观、不谈微观的固定思维模式中，更有甚者把这一领域视为禁区。无论在理论上，还是在实践中，一味消极地以中央的决策作为惟一标准，导致学术研究沦落为对中央决策和政策的解释和注解，不能为中央的决策提供科学的理论指导，导致理论抽象与概括不够、创新不足、解释力不强等现象。我国的民族自治地方建立在单一制的政治框架内，处理中央与地方的关系成为民族自治地方行政管理活动的关键问题，而在以往的研究中，我们更多从中央的视角研究两者的关系，而很少从民族自治地方的视角研究这一问题，更没有把处理两者的关系放在宪政的视野下，仅仅把宪法作为处理两者关系的前提，而不是把宪法本身作为两者关系的本来内容加以考虑，从而导致这一问题的最终搁浅。

（六）民族自治地方行政管理的现代公共管理模式亟待建立目前，我国正处于社会的大变革时期，全球化、工业化和市场化成为民族自治地方政府必须面对的重大课题，在这个大背景下民族自治地方政府要转变政府职能、规范政府管理行为，形成与市场经济发展相适应的政府治理模式。民族自治地方行政管理公共管理模式的建构需要对作如下方面的内容进行重点研究：1.民族自治地方行政管理的宪政价值与对民众的回应；2.民族自治地方传统人事行政向现代人力资源方面的转化。3.民族自治地方行政责任伦理的建设。4.民族自治地方行政第三部门力量的引进和管理。5.民族自治地方治理模式的转变。6.民族自治地方公共政策。7.民族自治地方战略管理。8.民族自治地方行政管理的绩效评估。通过上述整体推进，在理论和实践上实现民族自治地方政府治理模式的转化和更新。

二、民族自治地方行政管理未来发展的提出以及立足点

民族自治地方行政管理的未来发展是建立在以往行政管理经验的基础上，从一个学科发展的多维角度衡量这个基础包括以下三个方面：

(一)民族自治地方行政管理实践民族自治地方诸多行政管理实践中，最根本和居于核心地位的是宪政发展实践，它既是民族自治地方行政管理赖以建立的基础和保证，反过来又是检验民族自治地方行政管理绩效最根本的标准。从中国处理这一问题的现状来看，我们已经为此作出了相当的努力，也取得了巨大的成绩：确立了解决民族问题先进的价值理念、制度规范和行为模式，建立了普遍的治理的制度保障。在中国共产党的民族理论和政策的指导下，通过建立民族区域自治制度，对民族自治地方实施具有宪政意义的行政治理基本上实现了建立民族区域自治制度的目的，达到了管理的效果和自治的目标。但是，面对如此丰富的民族自治地方行政管理实践，尤其是处理族群矛盾这样复杂、多变和不确定性的问题，仍然需要学术界对此有一个高度的理论概括和学科总结，以适应日益发展的民族自治地方管理需要。

（二）民族自治地方的政治发展在可以预见的相当长时间内，中国的民族自治地方最大的政治性问题就是加快民族自治地方的发展，它不仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题。如果对这一目标加以概括的话就是民族自治地方的政治发展问题，而民族自治地方的政治发展是民族自治地方经济发展、社会发展、文化发展的核心和关键。而民族自治地方的行政管理实践，就是推动民族自治地方政治发展的最直接的力量和手段。民族自治地方的政治发展是维护国家统一，加强民族团结的必然要求，也是促进民族自治地方建设社会主义市场经济的必然要求，也是实现民族平等的重要内容和保障。因此，加快民族自治地方的发展，必然要求加快民族自治地方的政治发展，就要求民族自治地方的行政管理按照政治发展的目标推动这一进程的实施与完善。加快民族自治地方的政治发展首先要坚持和完善民族区域自治制度，实现民族自治地方政治民主化、制度化和法律化；其次要巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，为民族自治地方的政治发展提供重要的外部条件；再次是实现各民族共同繁荣，奠定解决民族问题的根本原则和基础。实现民族自治地方的政治发展，推进宪政建设是其核心，推动民族自治地方进一步实现宪政化的进程、巩固和完善中国共产党的执政地位和合法化程度，以及培养各族人民、尤其是各个少数民族的国家认同感等，实现民族团结、平等和繁荣，实现国家的长治久安和边疆稳定。

（三）民族自治地方行政管理学科建设民族自治地方行政管理的研究经历了从初创、积累和初步繁荣的几个阶段，表现为，民族自治地方行政管理在行政学领域中逐步受到重视，研究队伍络绎壮大、学术成果不断涌现，围绕着民族自治地方的行政管理研究知识总量不断增加，对民族自治地方的行政管理实践具有较大的促进和推动。但是，复杂多变的世界、日新月异的科学技术、社会变革速度空前加快，使得民族自治地方的行政管理面临前所未有的挑战和压力：由于其面临着特殊的行政管理环境，担负着特殊的使命与职责，因而使得民族自治地方的行政管理与一般地方相比面临着特殊的困难与问题，需要通过加强学术研究，为民族自治地方的管理实践提供科学的指导，空前地提高了学术研究的价值和重要性。伴随社会的发展，传统的行政管理模式不断地受到新的学科范式的冲击，其中最大的冲击力就是新公共管理的兴起，因而适应新公共管理的提出的要求，就成为民族自治地方行政管理必须面对的问题。

三、民族自治地方行政管理未来发展的目标取向与基本内容

民族自治地方行政管理未来发展取向的提出，实质上是为民族自治地方行政管理未来发展提供标准和规范。同时，价值规范和目标取向可以从不同的视野和角度去理解，从而呈现出多样化的特色。

（一）实现民族自治地方行政管理价值取向的调整整个民族区域自治制度的建立以及完善，在其初尝、建立和完善的逻辑体系中，是中国共产党在新民主主义和社会主义革命两个伟大实践中不断确立和完善的，因此，无论在理论、还是实践上，都有一个不断探索的过程，价值追求也是逐渐趋于完善的。比如，在解决中国民族问题的过程中，中国共产党就经历过由“民族自决”向“民族区域自治”的转变；同样，在民族区域自治制度目标定位上，也表现出其目标定位的内涵与外延的变化，即“解决民族问题”，还是既包括“解决民族问题”，又包括更加广泛的“民主”、“法治”、“人权”等在内的价值诉求。同样，在民族自治政府建设过程中，我们经历过由崇尚全能政府向有限政府的转变；由人治政府向法治政府的转变；由管制型政府向服务型政府的转变；由封闭型政府向公开透明型政府转变的过程。所有这一切的转变，都是建立在行政管理实践、学科发展嬗变基础上的价值取向和追求的变化上，从而必然引起民族自治地方行政管理全方位的变化。

（二）实现民族自治地方行政管理系统的功能更新通过调整管理系统功能，应对全球化浪潮掀起的持续性改革的洪流，满足民族自治地方行政管理价值取向的变化。在这方面，民族自治地方行政管理同一般地方的行政管理一样，面临如下行政管理职能的调整与转变：第一，民族自治地方政府职能要实现由“管制型”向“服务型”转变；第二，民族自治地方政府要实现由“大而全”的全能型政府向“小而精”的责任型政府转变，调整政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系；第三，调整民族自治地方政府的职能，培育市场机制、培育公民精神，放松政府规制；第四，民族自治地方政府要实现治理方式的转变，提高自身的自治力。

（三）实现民族自治地方行政管理系统的结构变革通过结构的变革以适应民族自治地方政府职能的转变。民族自治地方政府行政系统的变革应该注重如下几个方面：第一，民族自治地方政府行政组织的重构，以适应职能转变的需要；第二，建立合理有序的分权的机制，包括中央政府向民族自治地方分权；民族自治地方政府向社会、市场和公民分权；第三，民族自治地方政府规模适度，提高行政效率，降低行政成本；第四，改革干部人事制度，建立培养民族干部与公平竞争的人力资源开发相一致的选拔机制，提高民族自治地方公务员的素质与质量，调动其积极性，并提升其责任感；第五，推行电子政府，应用现代科学技术提高行政效率。民族自治地方行政管理学的未来发展就是在上述原则和价值取向的指导下，针对包括上述问题在内，更加广阔和复杂的功能基础上，完善民族自治地方的行政管理实践。