行政成本规模与经济发展联系

县级政府上连中央、省、市,下系广大农村地区,并具有事权财权不对称、机构规模上下左右对齐设置等特殊性,导致许多县级政府行政成本超过县级财政支撑能力刚性增长。县级政府行政成本的高低,直接影响县域公共财政的状况,影响农村公共产品和服务的质量、数量以及新农村建设的成效,进而制约县域经济的发展和人民生活水平的提高。[1]显然,县级政府行政成本规模适度与否、其职能实施的绩效高低已经成为影响基层政权顺利运转和县域经济健康持续发展,并最终影响社会安定和国家长治久安的重要问题。将县级政府行政成本与县域经济发展相联系进行研究在学界中尚属薄弱环节。本文描述和剖析县级政府行政成本规模的现状及其原因,探讨县级政府行政成本规模对县域社会经济发展的影响。

一、我国县级政府行政成本规模的现状与原因分析

一般来说,一个低成本的、规模适度的政府是市场经济的要求,是人类可持续发展的要求,也是社会公众利益的要求。我国各地各级政府的行政成本普遍偏高,已经引起社会公众越来越强烈地关注,行政成本的控制也成为了学术研究的重要课题。但目前已有的研究几乎都是以中央或省级政府为对象和视角。而县级政府是在极其独特的自然、社会历史文化等人文环境以及财务环境约束下运行的,因此,较之其他层级政府的行政成本状况及其原因,确是具有许多特殊性,而不能简单地得出县级政府行政成本孰高孰低的结论。再加上种种原因,我们很难通过调查获取相关的真实资料,特别是有关预算外和制度外收支以及政绩工程和寻租等方面的资料,因此,要客观深入地描述县级政府行政成本状况难,并在此基础上剖析其形成原因就更难。

(一)经济欠发达地区县级政府行政成本的绝对规模比经济发达地区县级政府的更小,但其扩张速度更快、其相对规模更大我们选取经济较发达的浙江省天台县和经济欠发达的甘肃省临潭县公布的数据进行计算和比较分析后发现(见表1):第一,从行政成本的绝对规模来看发达县更大。例如,2005年财政总支出天台县是欠发达临潭县的3倍多;财政供养支出发达县是欠发达县的4•5倍。第二,从行政成本的相对规模来看发达县却更小。例如,欠发达县2006年财政支出占GDP比重高达61%,远远高于发达县的11%;财政供养支出占财政支出比重也是欠发达县高于发达县;财政供养系数则反之,这意味着欠发达县是以更少的“民”供养1个“官”。第三,从行政成本增长速度来看,从2004年到2005年,欠发达县的财政总支出增长率为49•7%,GDP增长率11•5%,行政成本弹性高达4•32,这说明该县GDP增长1%,其财政总支出就会增长4•32%,显然该县政府不仅耗费了越来越多的社会经济资源,而且耗费增长速度大大超过了该县经济增长的速度。而发达县的财政总支出增长率为20%,GDP增长率14•5%,行政成本弹性仅为1•37,说明虽然发达县行政成本规模也在逐年扩张,但与GDP基本处于同步增长状态。

(二)县级政府的可支配财力规模按其所辖人口数量和职能来说,较之省市级政府偏小,导致广大县域居民对基本公共品的需求得不到有效满足。从这个意义上说县级政府行政效率低下、行政成本高昂县级政府事权与财权严重不对称。一方面“财权倒金字塔”:财政资源在省市级和县乡级政府的配置上“纵向不平等”情形十分严重,县级政府在地方财政支出中所占份额一般在50%以下;另一方面“事权正金字塔”:县乡政府一直处于各上级政府的行政(政绩)压力之下,承担了许多应该由上级政府承担的事权(占70%以上)。县级政府对县域范围内教育、卫生、文化、社会保障、赈灾救济、计划生育等各类公共服务都负有直接责任,县级财政供养大量相关行政事业单位人员。因此,除少量经济强县外,县级政府调动各方面力量促进经济发展的作用有限,自主加强公共服务的能力普遍较弱。县级政府事权与财权严重不对称导致两个严重结果,一是县级政府常常把支出负担转嫁给辖区企业、居民;二是县级政府不按或无力按相关规定为辖区企业和居民有效提供其所需基本公共服务,履职缺位。

(三)较之省市级政府和经济发达地区的县级政府来说,经济欠发达地区的县级政府以薄弱的财政维持着几乎同样庞大的政府机构运转,供养着相对规模更大、增长更快的行政事业人员,其行政成本必然高昂机构数量是判断政府规模的常用指标。据有关资料显示,全国地区一级党政长设机构平均设置50多个,地级市65个,县一级45个,分别超过规定机构限额20个、15个、10个左右;中央每设置一个机构,县以上则相应增设3000个机构。政府的“职责同构”造成百万人口的大县和只有10几万人口的小县,在机构设置和人员编制上并没有什么大的差别;薄弱的县级财政,支撑着与地(市)、省级政府规模相近,结构、职能相同的政权,县级财政变为“吃饭财政”、“养人财政”。政府机构规模与政府行政成本两者的正比关系是显而易见的。[2]财政供养人员数量、财政供养系数以及财政供养支出规模均是衡量政府规模的最重要指标。(1)从财政供养人员数量来看,我国中央与地方财政供养人口的总量一直是呈增加的趋势,其中县级财政供养人员占总量70%以上。据甘肃省财政厅提供的数据,2005年甘肃省财政供养人员共977426人,其中省级占14•1%;市州约占13•5%;县区707608人,占72•4%。这说明西部县级政府财政供养人员膨胀严重。(2)财政供养系数反映财政供养人口的相对规模及其变动情况。从1992年到2005年的12年中,甘肃省财政供养系数从43人变为27人,呈逐年下降趋势。这意味着负担1名“吃财政饭”者的人数越来越少,也就是说纳税人负担在不断加重。(3)从财政供养支出规模看,事业单位人员占财政供养人员比重高,事业人员经费支出占财政供养支出比重大。贵州省机构编制委员会办公室的调查显示,2003年贵州省的县乡行政事业人员经费支出903051万元(其中,行政人员经费支出231100万元,事业人员经费支出671951万元),占本级财政收入916590万元的98•52%(其中,行政人员经费支出占财政收入的25•2%,事业人员经费支出占财政收入的73•3%)。根据四川省仁寿县和渠县两个县财政局提供的资料(见表2)计算和分析发现,2005年以后两县的财政供养系数虽然都大幅超过四川省34的均值而达到48左右,但仍然未达到李含琳等人研究认为财政供养系数应不低于50的标准。①这两县财政供养系数较高的主要原因是这两县人口规模大。尽管如此,两县的工资性支出占财政支出比重已经超过了50%的比率,仁寿县2005年甚至高达80•52%,2005年到2007年其工资性支出绝对数量增长了52%,而两县财政供养支出占财政收入的比重更是高得惊人,2007年仁寿县最高达到390%。两县每年的财政缺口都很大。2007年仁寿县达到了11个多亿元,如果没有中央和省级财政的转移支付的125284万元,该县财政连发工资都不能保证。2005年底,渠县县级债务累计达65236万元,乡镇债务累计达42231万元。这充分显示出县域财政供养人员大幅度增长,人员经费的连年增加,造成了县级政府行政成本居高不下,财政收支矛盾日益加剧的严重状况。

(四)较之省市级地方政府和经济发达地区县级政府来说,经济欠发达地区县级政府深陷于行政经费保障不足与不合理行政成本膨胀并存的悖论之中与经济发达地区县级政府或省市级政府的经费保障水平相比,经济欠发达地区县级政府行政经费保障严重不足。据统计,2000年全国2000多个县级预算单位中,有276个县财政供养人员人均可用财力在6000元以下,相当部分县乡的财政收入只够维持其人员经费和简单的公务支出,很多县支出预算标准很低,公用经费每人每年只有几百元,修缮购置费基本不作安排,有些地方的公共机构甚至处于瘫痪状态。另外,欠发工资现象普遍,尤以中西部地区最为严重。据不完全统计,截至2003年3月底,全国有1001个县累计欠发工资205•32亿元,欠发工资的县占全国县级区划数(2861个)总数的35%。②究其原因,一方面是因为欠发达地区县级政府自身财力太小,远远不能满足行政管理支出增长的需要。另一方面是因为转移支付制中未充分考虑县级政府事权,转移金额不能满足其行政管理的需要。例如,国家在实施天然林保护工程、退耕还林还草工程等转移资金常常出现缺口,这其中的行政管理费也必然不足。另外,大部分县乡两级政府财政普遍入不敷出,债务负担沉重。1994年财政体制改革后,财政关系上的倒金字塔趋势与事权关系上的正金字塔趋势明显不对称,其结果是基层财政无力保证各项严格规定的必保支出,陷入困境。据统计,平均每个县的赤字是1个亿,赤字总量占这些地方财政总量的近80%。全国大约3/4左右的县为赤字县,且大多集中在西部地区。因财政硬缺口大,县级财政基本上是“吃饭财政”。农村税费改革以后,公用经费更是捉襟见肘,行政部门的经费保障状况与其履行职能的需要极不相称。值得注意的是,经济欠发达地区县级行政经费严重不足的同时,其政府机构却日益膨胀、人员经费和三公经费增长过快,行政经费使用铺张浪费,追求形象工程、政绩工程,行政成本高昂,财政入不敷出。于是,多途径增加政府收入就成为经济欠发达地区县级政府最主要的工作:一是一些部门利用执法权和行政权创收;二是有些部门以各种名义向本系统上级申请专项资金补助;三是通过土地出让大量获取预算外收入,通过土地优惠出让来吸引外资,然后通过产业、城市的扩张带动地价猛涨,使预算内收入在城市扩张、产业发展过程得到增长,最终使土地财政成为现实;政府第四个增收途径是银行贷款。

(五)“预算外”财政是县级政府行政成本急速增长的基础,也是不同地区县级政府行政成本绝对规模差距巨大的主要原因有专家估算,[3]2004年地方政府的年实际可支配财力由四块组成:一是预算内收入11893亿元;二是中央政府转移的财政收入约8000亿元;三是预算外收入4323•25亿元;四是留用土地出让收入6151•55亿元,共计30367•17亿元。其中,“预算外”外收入与土地财政收入之和为10474亿元占到34•5%,且未纳入预算管理。并且,政府级别越往下,对预算外收入与土地财政收入的依赖也更为严重。2004年预算内“行政管理费”开支只有2417亿元,其中地方政府在预算内的行政管理费开支为1995•21亿;而“预算外”行政管理费开支3133•8亿元,其中地方政府的“预算外”行政开支约为2851亿元,所以,在地方政府的行政开支中,有58•9%是通过“预算外”方式花掉的。因此可以推断,地方政府行政开支过大,上升过快,恰恰是借助于“预算外”这种较为“软”的预算约束条件而实现的。分税制改革后,部分省以下地方政府面临着地方预算收入不足以支付地方公共支出的压力,只有通过获取预算外收入和土地出让净收入以满足地方公共支出的需要,化解巨大的财政缺口。在“预算内软约束”,“预算外基本无约束”的双重预算体制下,东、中、西部地方政府各自采取三种不同的财政行为:“东部重土地,中部重收费,西部则是靠转移”。经济发达的县级政府对财政预算内收入的依赖程度越低,预算非正规的程度就越高。其具体表现为:第一,预算外收入提供了额外的行政经费来源;第二,一些县域“预算外”的津贴补助较“预算内”的标准工资高得多;第三,公共预算约束不健全,导致县域政府行政经费规模急剧膨胀及地区间行政经费差别增大;第四,地方政府预算外收入与“土地财政收入”之和,这笔庞大的支出中很大一部分是为了维持臃肿的政府机构,另一部分则是用于地方领导挣政绩。

二、我国县级政府行政成本规模膨胀对县域经济发展的制约

(一)县级政府行政成本规模与县域经济发展之间存在极为密切的逆相关关系,县级政府行政成本规模适度与否对县域社会经济的发展有着至关重要的影响我们对前述经济较发达和经济欠发达两个县进行更深入地比较分析后发现,经济欠发达县域比经济发达县域的政府行政成本相对规模之所以大得多,主要原因有二:一是经济欠发达县的政府机构和人员相对规模更大,财政供养支出和公务支出占其财政支出比重更大,但是GDP水平却低得多;二是经济欠发达县一般是财政净补助地区,其财政支出增长速度快于其GDP增长速度,其行政成本弹性大。发达县行政成本规模也在逐年扩张,但大致与GDP同步增长。由此得出一个重要结论,即县级政府行政成本规模与县域经济发展之间存在极为密切的逆相关关系,县级政府行政成本规模适度与否对其县域社会经济的发展有着至关重要的影响。安徽省哲学社会科学联合会及社会科学院的题为《安徽县域经济发展及影响因素分析》课题报告得出一致结论。安徽省61个县(市)财政供养人员支出占财政收入的平均比重约为69•8%,占财政支出的平均比重为44•4%,三分之二的县级财政收入用于“吃饭”。经考察发现,该省的经济强县明光县,财政供养人员支出占县财政收支的比重分别为35•6%和26•2%,低于平均比重;而经济弱县石台县,该项支出占县财政收入的比重高达到213•3%,远远高于平均比重69•8%。有学者通过计算得出,财政供养人员支出占县级财政支出的比重与县域经济增长的关系约为1:-0•26,即财政供养人员支出占县级财政支出的比重每增加1,可导致县域经济倒退0•26。[4]由此可见,县级政府行政成本过高是制约县域经济发展的重要因素.

(二)县级政府的角色定位对于县域市场经济的培育与社会经济的发展是一个极为关键的问题,而政府行政成本规模又是影响政府定位的一个重要因素县级政府如果定位是“小政府”、“低成本政府”和“廉洁政府”,就可能在培育市场、提供公共服务方面发挥重要作用,从而成为促进县域社会经济发展的“帮助之手”;如果一个政府不愿或不能行使为市场和社会提供最大限度的有效服务和公共产品的职能,而是凭借固有的特权干扰社会和市场,或者根本无所作为,成为靠社会供养的庞大政治集团,那就会成为社会经济发展的障碍者。这样的政府称之为“高成本政府”或“大政府”,而且它必然会设租和寻租,从而成为“掠夺之手”。设租、寻租的规模与政府规模密切相关:首先,政府规模膨胀必然给“吃饭财政”带来极大压力,从而导致其伸出“掠夺之手”;其次,在缺乏制约的条件下,政府规模越大,设租和寻租的机会与人员也越多;最后,政府规模的膨胀往往造成政府干预的强化,并以此来显示维持这一政府规模的必要性,而过多的干预必然会阻碍社会经济的发展。

(三)“大政府”、“高成本政府”和“掠夺之手”是企业和农民负担沉重最直接的原因,是县域经济发展的极大障碍首先,维持一个“大政府”的运转,需要庞大的财政资金,在正式预算的财政支出不足以维持政府运转时,预算外资金大量地被用于行政支出。更为严重的是,在缺乏制约的条件下,政府规模越大,政府垄断的权利越多,“设租”、“寻租”的机会也会成倍增长。政府名目繁多的“设租”与“寻租”无疑会加大县域内企业的生产经营成本,使其经济活动利益甚微,甚至无利可图,这将严重挫伤他们创造财富、创造利润的积极性,会使更多的人才离开生产经营行业而想方设法进入政府公职人员行列,这一方面使政府规模更加膨胀,另一方面则使经济发展失去了动力与源泉。例如,政府部门向企业的收费、摊派、罚款与各种税收一起构成企业的成本支出,当这些支出超过一定的比重时,业主办企业的积极性就会下降。因此,政府名目繁多的收费等加重企业负担的行为,无疑是导致社会消费比重连续下降、投资乘数下降和银行储蓄不断上升的“通缩”现象的重要原因之一。何翔舟和姜文达1996年在某省两地一市调查中发现,政府向企业的各种收费、摊派、罚款占被调查企业当年利润的15•2%,占这些企业缴纳的税收的66%。使得民间办企业的积极性大为低落,有120户民间企业退出市场,由此降低了社会经济发展的效率,而社会经济发展的低效率又使政府总收益减小,相对成本增加。其次,对于外来的准投资主体来说,是否进行投资活动,他们通常会谨慎考虑县域政府可能的“寻租成本”,这既包括在申请投资项目时的请客送礼,也包括在投资完成后可能遇到的各种收费和摊派。从以上分析可知,政府寻租水平与政府规模存在密切关系,民营投资主体可以根据比较可靠的政府工作人员数量来推测当地政府可能的寻租水平。因此面对“大政府”、“高成本政府”和“掠夺之手”政府,外来准投资主体会选择一个较小的投资规模,甚至放弃在该县域的投资意向,这对该县域的社会经济发展是极其不利的。最后,县级政府行政成本规模过大导致县域农业基础设施投资严重不足,农业生态环境及自然资源的综合承载能力逐年下降,农业增长乏力、农民增收滑坡;城乡建设、个体工商业及服务业受整体经济增长滞后的影响,发展的规模偏小、质量偏低,对县域经济的辐射与推进作用降低。事实证明,“大政府”、“高成本政府”和“掠夺之手”是农民和企业负担沉重最直接的原因,是县域经济发展的极大障碍。县域社会经济良性发展的一个关键性前提就是:必须尽快变“高成本政府”为“廉价政府”、变“大政府”为“小政府”、变“掠夺之手”为“帮助之手”。

(四)县级政府行政成本规模过大,严重阻碍了各项社会公共事业的发展许多县域由于企业的效益普遍较差,整体经济增长缓慢,财政收入总量过小。而有限的财政除去“人头费”、“接待费”外所剩无几,财政用于社会公共事业的投入杯水车薪,造成各项社会事业全面落后的被动局面。并进一步严重恶化了经济发展环境。

(五)“高成本政府”或“大政府”不仅要消耗更多的宝贵而稀缺的社会经济资源,而且,对大政府过多的投入有极为明显的边际产出递减效应,甚至产生显著的负效应一般而言,“大政府”不是因事设人,而是因人设事,甚至是因人生事、因人造事,政府机构还有不可遏制的规模扩张冲动,政府规模庞大内在地需要更大的政府规模。虽然我们无法统计出某县在某一时期由于非理性决策和行为带来的无效成本和长远而沉重的社会成本的真实数量,但是,仍然可以从各类媒体对地方官员的“拍脑袋工程”、“形象工程”等的报道来大致推断县级政府行政成本上升、政府绩效低下的状况。

(六)县级政府在将高昂的直接行政成本和间接行政成本转嫁给社会的过程中,有可能将公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益法定化县级政府在分配或分享经济资源活动中,一方面客观上难免出现分配不公并因此造成社会成本的增大;另一方面主观上也存在为获得更高福利而扩大的行政成本。例如,在某贫困地区,政府制定了各部门在工作中收费的办法,收费的60%缴交本级财政,40%留归本部门。因此,凡与公众切身利益相关的部门都有收费项目及收入来源,38个政府部门中有32个有收费项目及收费积累。这种成本直接加重社会公众的负担,如果不加以治理,不仅不利于县域经济的发展,而且可能演变为社会政治矛盾。此类现象正得到有效遏制。综上所述,县级政府行政成本规模与县域经济发展之间存在极为密切的逆相关关系,县级政府行政成本规模适度与否对其县域社会经济的发展有着至关重要的影响;县域社会经济良性发展的一个关键性前提就是:必须尽快变“高成本政府”为“廉价政府”、变“大政府”为“小政府”、变“掠夺之手”为“帮助之手”。