行政机关发展经济的路径

面对日益严峻的资源环境现状,学术界、政府把发展循环经济、建立资源节约型社会提到了空前的高度。但作为一种全新的发展理念，循环经济在我国还处于试点研究阶段，其理论基础、研究方法均有待进一步发展，要在我国全面发展循环经济还面临着许多困难和挑战。要彻底改变我国传统的“资源-产品-废弃物”的经济增长模式，实现“资源-产品-再生资源”的循环经济发展模式，就要积极探索循环经济的发展途径。行政机关作为循环经济的推动者，应有明确的职能定位，既不能不作为，也不能乱作为。本文试对行政机关在发展循环经济中的努力途径作下详细阐述。

一、行政机关在循环经济中的定位

关于政府是否应该干预经济，在多大程度、多大范围内干预经济曾一直存在较大的争议，但不争的事实是政府在经济发展与环境保护中的作用经历了从无到有，从弱到强的过程，循环经济的提出进一步要求政府发挥前所未有的作用。循环经济（circulareconomy）是对物质闭环流动型（closingmaterialscycle）经济的简称，是相对于传统的高投入、高消耗、高排放的线性经济而言的。它是以资源的反复利用为核心，以自然生态系统物质循环流动方式为特征，充分利用科技成果，使上一环节形成的废弃物成为下一环节的原料，从而形成循环的长链条，达到污染的零排放，实现人与自然、经济、资源协调统一的经济发展模式。循环经济的核心是工业物质循环。在工业经济系统中，有以下三种循环或称三个层面上的循环：一是企业内部的循环（小循环），如下游工序的废物，返回上游工序，作为原料，重新利用；二是企业之间的物质循环（中循环），如某下游工业的废物，返回上游工业，作为其原料，重新利用；三是工业产品经过报废后，其中部分物质返回原工业部门，作为原料，重新利用,这是大循环。从循环经济的内涵和运行过程来看，循环经济的实现是需要一系列的技术支撑的，如清洁生产技术、废物利用技术、污染治理技术等等，如果单靠企业自身是无法完成这些技术攻关的，它需要政府、科研机构和企业的共同努力，其中，政府又起着至关重要的作用。此外，“经济和社会的运转，不能仅靠私人部门的市场交易，而且在很大程度上还依赖政府所提供的产品或服务，诸如法律制度、教育、经济基础等”。循环经济在我国刚刚起步，有关循环经济的法律法规及相关制度尚不健全，这都需要政府在发展循环经济中发挥主导作用。当然，政府并不是万能的，政府在环境保护中也有失灵的问题。从各国对环境的管制效果来看，可以发现政府的管制在某些情况下并不是总有效率的，对环境的影响在某些时候反而是有害的。但是我们并不能因此而否定政府在经济管理中的作用，因为在经济发展和环境保护中，市场失灵是市场自身存在的缺陷，没有外部干预是无法自动纠正的，而政府失灵则可以通过政府机构改革、加强外部监督等手段得到改善。因此，在发展循环经济中，政府是处于主导地位的，我们应提高政府效率，使政府的主导作用得到充分发挥。

二、我国发展循环经济的主要障碍

1、制度障碍

制度是实现循环经济的基础，是发展循环经济的保障。我国环境污染的重要原因之一是对环境保护不力，而环境保护不力的重要根源就在于缺乏有效的制度供给。目前，尽管我国已经建立了一些环境保护机构，通过了一系列环境保护立法，为推进循环经济奠定了一定的基础，但从总体上看，我国还尚未建立起循环经济体系，还存在严重的制度障碍。它主要表现在以下几个方面：第一、传统的旧制度和传统的经济增长方式在短时间内难以改变。某一种制度形成以后，必然会形成某种在现存体制中有既得利益的集团，这些既得利益集团为了维护自己的利益，会力求巩固现有制度，而阻碍选择新的制度。循环经济作为一种全新的发展理念，在短时间内很难得到这些既得利益集团的认可和支持。此外，我国传统的经济增长方式已持续了几十年，具有了一定的惯性，要彻底转变这种经济增长方式还需要一个较长的阶段。第二、我国现存的环境保护制度漏洞较多，以致很难发挥实际作用。比如在排污收费制度方面，企业支付的排污费不仅远低于污染损害补偿费用，甚至也明显低于污染治理费用，以致大多数企业宁愿交纳排污费而不愿意自己治理，这就使排污收费制度中原有的惩罚作用失去了意义。此外，在污染防治过程中，我国的各个环境保护部门不能相互协调，存在部门分割的现象。第三、我国的循环经济制度还未建立起来，目前现有的制度只是一些环境保护方面的法律，及对环境污染进行惩治的法律。这些制度只是从法律上或从道义上规范人们的行为，无法激发人们保护环境和实行循环经济的主动性和积极性，从而阻碍了循环经济的发展。

2、法律障碍

建立循环经济法律法规体系是发展循环经济最为重要，具有长期效用的基本环节。目前我国已初步建立起环境资源法体系，在现有环境资源法律法规中已经包含或体现某些有关循环经济的内容。至2002年，我国已颁布了9部环境保护法律，11部资源法律，11部防止生态破坏和自然灾害、保护和建设生态环境的法律，20多项与环境资源有关的其他法律。这些环境资源法律虽然能够对废物再生利用起到一定的强制作用，但法律规定过于原则，离循环经济要求实现的废弃物资源化、减量化和无害化，把有害环境的废弃物减少到最低的目标还相差甚远。同时，我国的环境资源立法仅仅将循环经济看作是防治污染的一种经济技术手段，没有形成循环经济法体系的思想。除了环境资源法之外，我国也已制定了一些采用“循环经济”术语或明显可以归类于循环经济法的法律、法规或规章，如我国于2002年6月29日颁布的《中华人民共和国清洁生产促进法》，贵阳市人大常委会于2004年9月26日颁布的《贵阳市建设循环经济生态城市条例》等等。但是到目前为止，我国还没有发展循环经济的母法：《循环经济法》或《循环经济促进法》，也不存在由母法产生的一系列子法，没有全面、综合调整循环经济的专门法律。可以说，严格意义上的循环经济法在我国还处于萌芽状态。我国目前这种循环经济的立法状态使我国发展循环经济无法可依，因此，迅速建立起循环经济的法律法规体系迫在眉睫。

3、技术障碍先进的科学技术是循环经济的核心动力，如果没有先进技术的输入，循环经济所追求的经济和环境的目标将难以从根本上实现。循环经济包括资源开发、清洁生产、废弃物综合利用三个环节，任何一个环都离不开科学技术的支持，都需要一系列的技术支撑，如减量技术、再利用技术、资源化技术、系统化技术等等。要在充分利用资源、优化利用资源和保护环境条件下发展循环经济型社会，实现效率和利润的最大化，仅靠我国目前现有的一些常规的和传统的技术是无法支撑的。因此，研究和开发符合循环经济基本原则的新工艺和新技术，为实现循环经济提供技术支撑成为当前发展循环经济的关键所在。在此类技术的研究过程中，政府应积极发挥主导作用，通过与科研机构、企业的共同努力，通过科技创新改造传统产业，推进产业结构升级换代，尽快淘汰高能耗、高物耗的工艺技术，开发废物再生利用技术，真正使科学技术在发展循环经济的过程中，为节约资源能源、保护环境、提高经济效益发挥重要作用。

三、行政机关在发展循环经济中的努力途径

面对循环经济发展的一系列困难和挑战，各级行政机关应发挥主导作用，综合运用法律、行政、经济等各种手段，加强引导协调和监督管理，在全社会营造出发展循环经济的环境氛围。

1、加快制定循环经济政策，推动循环经济的健康发展。在二十多年的实践中，我国行政机关已总结出了一系列的环境保护制度，如排污收费制度、排污许可证制度、限期治理制度等等，但仅有这些制度是不能适应循环经济发展要求的，因为循环经济并不只与环境部门有关，除了环境保护制度以外还需要其他一系列制度的保障。因此，行政机关的当务之急就是要制定一系列的循环经济政策，如制定产业准入政策来遏止部分行业和地区的盲目投资，鼓励发展资源消耗低、附加值高的高新技术产业；制定生态补偿政策使开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的利益进行补偿；制定相关优惠政策引导社会资金投入到环保产业中去，增大对环保产业和城市环保基础设施的投资力度；通过财政、税收、价格、信贷、保险等经济杠杆对已经构建了循环经济生产体系的企业或行业给予适当的优惠，以此来鼓励和带动其他企业或行业等等。

2、加强行政立法，建立促进循环经济发展的法律法规体系。有法可依，有章可循，是发展循环经济的先决条件，只有建立健全的法律法规体系，才能把循环经济发展工作纳入到法制化轨道。由于目前我国还没有全面、综合调整循环经济的法律，或者说严格意义上的循环经济法在我国还处于萌芽状态，有关我国的循环经济立法方法、立法内容还处于探索阶段，没有现成的模式可循。这就要求我国政府要深入研究外国有关循环经济立法的先进经验，大力加强行政立法工作。根据德、日、法等国的立法经验，循环经济的法律体系一般包括三个方面：循环经济基本法、循环经济的单项法和循环经济专项法。我国也可以借鉴这个模式。目前，我国还没有循环经济基本法，因此，在条件成熟时，要将制定《循环经济法》或《循环经济促进法》列入人大的立法计划。然后各级行政机关再按照基本法的原则和精神制定一系列循环经济单项法和循环经济专项法，如《废弃物处理法》、《污染防治法》、《节约能源法》等单项法和《废旧家电回收利用管理办法》、《废旧轮胎回收利用管理办法》、《包装物回收利用管理办法》等专项法。

3、提高行政机关工作人员的素质，完善行政机关内部竞争机制，做到执法必严。执法不严现象在我国环境保护领域十分突出。执法不严，主要表现为对相对人的违法行为怠于处理、处理过轻或简单的以罚了事，以及执法者对相对人寻求权益保护的要求应作为而不作为，随意放弃职责等。造成这种现象的原因很多，其主要原因还是行政机关的某些执法人员的素质比较低下，他们为了寻求自身利益的最大化，把自己掌握的国家权力作为寻租的手段。此外，行政机关内部缺乏有效的竞争机制也是执法不严的一个重要原因。我国实行公务员制度十多年来，国家对人事制度进行了多次改革，但行政执法机关内部吃“大锅饭”的现象仍比较严重，缺乏经常性的和规范性的易操作的考核制度，没有把行政执法人员的业务知识水平、工作成绩与他们的晋升和奖励挂钩，这种没有激励性的竞争机制必然影响执法的效率和公正，而最终导致执法不严。因此，行政机关要逐步完善自身的竞争机制，提高行政机关工作人员的素质，加强执法队伍建设，做到执法必严。

4、加大循环经济技术研究力度，建立绿色技术支撑体系。循环经济的减量化、再利用和再循环，任何一个环节都离不开科学技术的支持，只有依靠科技进步，积极采用新工艺、新技术，才能不断降低原材料和能源的消耗，实现少投入、高产出、低污染、零排放的目标。在我国目前科学技术不发达的情况下，政府应在中长期科技发展规划中将循环经济作为科技攻关事项。具体来说主要应做好以下工作：第一、积极探索节约能耗和物耗、污染轻或无污染的工艺，其中最主要的是清洁生产技术。第二、研究污染防治技术，通过建设废弃物净化装置来实现有毒有害废弃物的净化处理。这些技术主要包括大气污染防治技术、噪声污染防治技术、水污染防治技术、固体废弃物处理技术等。第三、积极探索研究资源再生技术，对产业废弃物和生活废弃物进行资源化处理，例如废电脑、废电池等特殊物质的再生技术，废纸加工再生产技术、废玻璃加工再生产技术、废塑料转化为汽油和柴油技术、有机垃圾制复合肥料技术等等。

5、建立适应循环经济发展要求的行政机关干部考核体系我国传统的干部考核制度是以经济的增长为标准的，所以许多干部为了晋升，过分注重经济发展，忽视环境问题和生态问题，这是造成目前我国环保工作进展不利的重要原因。因此，制定一套能够反应循环经济发展水平的干部考核标准势在必行。这一新的考核指标除了经济增长的因素以外还应包括公众环境质量评价、企业清洁生产水平、资源综合利用水平等等。将清洁生产、资源综合利用纳入到干部考核体系中，将有利于各级干部树立可持续发展观念，树立保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力的思想，从而增强发展循环经济、保护生态环境的责任感和使命感。同时，这种干部考核体系以科学的发展观与政策观取代单纯关注经济增长与过度消费的旧观念体系，为自然与社会的协调发展，为我国经济的长期持续增长也提供了重要支撑。

6、加强宣传培训,增强公众的循环经济意识,提高公众的参与水平。公众对发展循环经济意义重大，公众的某些行为如自觉保持公共卫生、对生活垃圾进行分类排放等,可以减轻政府和企业的压力。同时，让公众参与环保决策过程，能够使政府全面了解情况，避免决策失误，以减少不必要的损失。但是，目前我国公众的环保意识并不强、参加环保活动的积极性也不高，这就需要行政机关对公众加强引导。首先，行政机关要通过学校、电视、报纸等各种形式大力宣传循环经济的内容和发展循环经济的意义，使公众认识到在我国发展循环经济的重要性，从而树立循环经济意识，自觉自愿地参与到发展循环经济中来。其次，行政机关要对公众进行绿色消费教育。绿色消费是发展循环经济的内在动力，它要求消费者在消费时选择未被污染或有助于公众健康的绿色食品，在消费过程中注重对废弃物的处理，同时，消费者还应转变消费观念，注重环保。行政机关通过对公众的宣传教育使公众树立起绿色消费观，引导公众积极参与绿色消费运行，使循环经济的观念深入人心。最后，在消费引导方面，行政机关要以身作则，要起保护环境的表率作用。在鼓励消费者优先购买绿色产品的同时，对符合绿色标准的产品政府自己也要优先采购，通过政府的采购行为来影响企事业单位、公众的消费行为。如政府优先采购经过生态设计或通过环境认证标志的产品，优先采购经过清洁生产审计的产品等。