深入推进行政机制革新

一、落实科学发展观迫切需要推进行政体制改革

改革开放以来,我国的行政体制发生了巨大的改变,为改革开放和社会主义现代化建设提供了强大的制度保障。同时也要看到,经过20多年的改革开放,我国政府生存和发展的经济基础、国际环境、社会条件发生了深刻变化,以人为本,全面可持续的科学发展观对行政体制改革提出了新要求。

(一)落实科学发展观需要政府转变职能改革开放这些年,尽管政府职能转变已有一定程度的进展,但相对于完善社会主义市场经济体制的要求来说还处于滞后状态,越位、缺位和错位的现象仍大量存在,改革的任务仍非常艰巨。比如,政府一方面仍然占有过多的对企业微观决策进行干预和对稀缺资源进行配置的权力,而在另一方面,企业和公民迫切需要政府提供的公共服务却相对薄弱。在提供良好的法律环境和公正执法方面,在提供基本的社会保障和保护生态环境等方面,与客观需求相比,都还存在不小的差距。至于少数政府工作人员不依法行政甚至暴力行政,以及未得到有效遏制的“权力寻租”现象,更是群众普遍关注的问题。

(二)落实科学发展观需要政府改变管理方式。自1978年以来,我国经济保持了持续高速发展的势头,年均GDP增长达到9.4%,但城乡区域发展不平衡、经济结构不合理、经济增长方式粗放、资源环境问题突出、社会事业发展滞后、就业压力巨大以及投资盲目扩张、重复建设蔓延、地区封锁严重、农民收入增长缓慢等深层次矛盾始终伴随着这一过程。经过宏观调控,这些问题在某些时期虽有不同程度的好转,但是,一遇合适时机往往出现反弹,其中的许多问题在近些年更加凸显。经济社会生活中的突出矛盾和问题之所以长期存在且不断发展,根本原因在于体制机制不顺,特别是政府直接、微观、以行政手段为主的管理方式,导致政府直接干预国有企事业单位的生产经营活动和具体业务;政绩考核体系不科学、公务员选拔任用制度不合理,不仅加剧了政企不分,而且导致政府单纯追求经济增长速度,盲目投资、重复建设,实施地区封锁和市场分割。

(三)落实科学发展观需要政府有开放的视角。我国对外开放的广度、深度、质量与水平,与政府行政管理体制的状况直接相关。抓住机遇,应对与化解风险,全面提高对外开放水平,迫切要求推进政府行政管理体制改革,使政府管理的内容、方式及相关制度与国际通行做法相衔接。只有这样,我们才能统筹好国内发展和对外开放,增强在不断扩大开放条件下促进发展的能力。

二、以科学发展观为指导深入推进行政体制改革

(一)科学定位政府职能

1、要明确政府职能的边界。要明确各级政府与其他市场主体的职责权限。在政府与市场的关系上。使政府的权力归政府,市场的权力归市场,政府要从全能政府转变到有限政府。在市场经济条件下,市场机制起主要的和基础性的调节作用。政府的作用在于弥补市场的不足,为充分发挥市场机制的作用创造适宜的外部条件。政府干预不是进入、参与、代替、破坏市场机制。政府干预与市场机制应当处在不同层面和不同领域,各展其长,优势互补。在政府与企业的关系上,要实现真正的政企分开,切实解决政府的“越位”“、错位”和“缺位”问题。企业自主经营,自负盈亏;政府要为企业提供必要的服务。在政府与社会的关系上,要实现政府与社会“强强联合”,打破中国从建国后经历了40多年的强政府、弱社会的固定模式,选择共同合作,共同治理,充分互动,形成合力,进行共治,达到善治。在中央与地方的关系上,依法规范中央和地方的职能和权限,既维护中央政府权威,又增强地方政府活力。在政府部门与政府部门的关系上,切实解决职能交叉、多重多头执法等问题,建立廉洁高效的政府。

2、不同时期政府职能的重点应有所不同。在计划经济时代,社会生活政治化,政府的政治职能比较强大,改革开放后,一切以经济建设为中心,我国的政府职能转变和调整多集中于经济调节和市场监管方面,相对忽视了社会管理和公共服务职能的调整和强化,这虽然在改革初期十分必要,但社会管理和公共服务的薄弱,却引发了社会不公、贫富差距明显和社会冲突严重等诸多社会问题,既影响了政府形象,也在一定程度上阻滞了经济和社会的发展。未来一个时期,需要尽快解决好与城乡居民利益直接相关、广大群众要求强烈的基本公共产品的供给。以完善基础性公共服务为重点,实现人人享有基本公共服务的目标。要加快公共财政体制建设,使财政支出逐步向义务教育、公共医疗、社会保障等社会公益性项目倾斜。要建立和完善从中央到地方的就业工作体系,把扩大就业作为各级政府的主要工作职责之一。强化政府促进就业的公共服务职能,尽快建立多层次、多渠道的就业服务体系;要通过对医疗制度的重新设计,使每个人都能享受基本的公共卫生和医疗服务;把义务教育纳入到财政保障范畴内,尽快实现城乡义务教育的全部免费;按照“低水平、广覆盖”的原则,努力将所有的社会成员纳入社会保障体系;要制定公共服务的最低标准,保证低收入人群能够获得最基本的公共服务;应继续加大力度,从制度上切实解决关系到群众生命的生产、卫生、食品等公共安全方面的问题;建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系和严格的行政问责制,将提供公共服务的数量和质量作为各级政府业绩考核的主要指标。

(二)完善行政管理方式

1、深化行政审批制度改革。社会的发展离不开行政机关的行政管理活动,社会发展的程度越高,社会情况越复杂就越是如此。也正因为如此,行政审批作为行政管理的重要手段,它对社会的发展起过重要作用。行政审批制度的作用主要体现在对“市场失灵”发挥的防范作用和补救作用,这也是行政审批制度仍将继续存在的价值所在。第一,要调整行政审批的范围。保留一些领域。对于法律、法规和规章规定的关系国计民生的专营专卖项目,少数重要商品的价格和服务项目的收费标准,少数必须严格控制的指令性计划指标可以适当地保留审批。强化一些领域。对于确实需要审批的领域,尤其是城市规划、土地开发和利用、环境保护、财政支出项目,以及涉及社会安定和人民群众安全的特种行业和项目,不仅要审批,而且要从紧、从严。第二,要改进行政审批的方式。要结合审批事项的不同情况,对审批方式进行适当的改革。比如,可以将许多部门分散审批改为联合审批,或将许多部门审批归口到某一个或两个部门依法集中审批,实行会审制,也就是实行“一个窗口对外,一条龙服务”。第三,要完善行政审批的程序。主要应完善以下几方面的制度:一是信息公开制度即审批条件和标准公开制度。二是听取行政相对人意见的制度。三是审批决定说明理由制度。

2、大力推行政务公开。坚持以公开为原则、不公开为例外,把涉及人民群众切身利益的各类权力运行过程作为政务公开的重点内容,扩大公开的范围和层次,规范公开的内容和形式。各级行政机关要抓紧编制政务公开目录,建立健全政务公开基本制度,市(地)级以下政府要完善政务公开工作机制,省级政府和国务院各部门要加快推进政务公开。学校、医院和供水、供电、供热、供气、环保、公交等公共事业部门也要全面推行办事公开制度。完善政府信息制度。要加强各级政府网站建设,通过推进政务公开,促进政府提高工作透明度和行政效能,方便群众参与经济社会活动,监督行政行为。

3、加快电子政务建设。推进行政改革的一个重要环节,是实现政府管理方式创新,在政府运行机制、工作流程、技术方法、管理理念等方面下功夫。重点开展网上互动式办公,充分利用现代信息技术改进政府管理方式,规范工作流程,提高透明度和效率。当前和今后一个时期,推进电子政务建设要着力抓好以下几项工作,一是推动应用系统互联互通,充分发挥电子政务效能。二是推进信息共享和业务协同,提高电子政务应用水平。三是建立全国统一的电子政务网络,统筹规划,整合资源。四是做好信息安全保障工作,贯彻“积极预防、综合防范”的方针。五是完善法律法规体系,加强人才培训。六是建立有利于电子政务合理建设、科学管理、有效运行及维护的良性运行机制。

(三)深化政府机构改革

1、优化同级政府组织结构。加强和完善从事经济调节和社会管理的机构,撤消直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构;明确职责分工,整合分散在不同部门的相同行政职能,消除交叉重复;规范各类领导小组和协调机构,一般不设实体性办事机构。政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展。可供参考的思路有:国务院所属机构可考虑进一步整合,拓宽部委的职能,逐步向“大部制”过渡,例如向大交通、大文化、大农业、大环保过渡;目前金融业监管实行分业监管模式,行业划分过细,可考虑向混合监管体制过渡,监管机构也应从事业单位转为政府行政机构;各类协调性机构的办事机构,应依托牵头部门,一般不再“另起炉灶”;行使行政职责的事业单位应转为政府机构;地方政府也要逐步实现宽职能、少机构,并可从本地实际出发,因地制宜地设立或撤并机构。

2、理顺上下级政府机构设置。按照各级政府的性质和中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则,合理划分中央和地方经济社会事务的管理职权,在此基础上,理顺中央和地方在财税、金融、投资、社会保障及工商、质检、国土资源管理等领域的分工和职责,合理调整一些领域的中央对地方的垂直管理体制。垂直管理最重要的是把握三点:一是监督性权力尤其是对政府其他部门进行监督的权力,应当实行垂直管理,最典型的是审计和监察,而技术性的、事务性的权力应当原则确定为地方行使,比如财政、税务等部门;二是对涉及可持续发展战略资源的保护监管权力,如环保、国土资源等权力应当上收,而对普通经济事务的管理权限则应充分尊重地方自主,比如商务、科技等;三是涉及人权、公民宪法性权利等事务的处置,原则上应当归于垂直管理,比如公安、国安、监狱等部门。

3、减少行政层级。适应政府职能不断转变、统一市场逐步推进、经济一体化深入发展以及交通、通讯等基础设施明显改善的要求,着眼于提高行政效率、降低行政成本,积极进行省直管县、乡镇机构改革等探索,逐步形成科学的行政层级构架。加强行政区划与经济区域协调发展问题研究,优化行政区划结构,增强具备条件地区引领带动作用。