中国西部地方行政革新

伴随着中国经济体制改革的深入发展，地方政府自主权的不断扩大，由此出现了一种“二律背反”的矛盾现象:即经济发展的统一市场和区域经济的内在要求与事实上的行政区划强化之间的冲突日益显现。在西部开发过程中，’地方政府既要履行政府的一般职能，又要发挥其特殊作用，因而这种矛盾表现的更为突出。推进西部经济发展的艰巨任务，要求西部地方政府必须调整角色，创新行政，变革制度，推动社会与经济的较快发展。

一、20世纪oo年代以来，中国经历了由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制发展的历史性变革，与此相适应，中央与地方的经济管理权限也出现了从中央集权到地方分权的多次变革。正是在这种经济体制转轨、中央与地方权力博弈的背景下，地方政府的自主权日益扩大，例如城市房地产制度的改革，使城市的固定资产成为市场上可以定价和交易的产品;又如财政分税制度改革，使地方政府第一次取得了“剩余权”，通过这些制度安排，地方政府有了明确的财权和事权边界;尤其是随着社会主义市场经济的推进，经济要素流动性日益增加，地方政府的竞争意识急剧增强，地方政府作为一个权力和权利主体的地位迅速崛起，如果我们把市场健康发展看成是区域经济发展的内生变量的话，那么，地方政府便成为强化行政区经济的主导变量。在内生变量作用不力的情况下，地方政府的权力和行为就显得异常重要。于是，“二律背反”的矛盾现象便油然而生，即经济发展的统一市场和区域经济的内在要求与事实上的行政区域强化之间的冲突日益显露和突出。这种现象在西部大开发战略实施过程中，透过西部地方政府的各种行为，表现得十分突出。应当承认，在经济和社会制度创新中，地方政府可能比中央政府更为清楚何种制度安排适合其发展需要。当制度创新的收益大于其支出时，制度创新有利于地方利益的增加，地方政府就会积极推进区域内的制度创新。故而，在地方利益最大化的动机下，地方政府的管理行为有利于制度创新。但是，随着地方利益独立化及地区经济利益差异的拉大，地方政府作为一个独立利益主体介入区域经济和社会活动之后，他们便无一例外地奉行本地区利益最大化的价值判断标准进行制度创新和政策选择，当中央政府或上级政府政策与本地区利益一致时，他们就会自觉执行;当中央政府或上级政府政策与本地区利益发生冲突时，他们就会采取变通的办法，达到维护和实现自身利益的目的。所谓的“绿灯亮了快步走，黄灯亮了绕道走”，所谓“上有政策，下有对策”，便是这种行为的生动写照。

地方政府权限的膨胀以及由此产生的各种地方保护主义的盛行，加剧了市场割据，对区域经济的健康发展构成了严重障碍。据我们调查，在市场容量增长相对有限的情况下，一些西部地方政府便不合理地运用行政手段，限制外地产品流入本地市场或限制资源商品、初级产品流出本地市场;运用经济政策倾斜，刺激当地低质量的产品扩张市场容量，缩小外地高质量的产品在本地的市场份额;甚至画地为牢，层层设卡，对商品流通进行“超经济强制性”的封锁。例如一位商客从浙江汇入陕南某县农行一笔大额资金，用以收购该地香菇，但受到当地银行的百般刁难，每次只能支取很少资金，根本不够支付农户。他雇佣农民上山挑货，可当地税务部门却向他摊派额外费用，结果使收购成本大为增加。

地方保护主义行为实质上是行政性权力在资源分配上的反映，究其根源是地方政府对其自主权的极端化运用。在经济转型时期，一方面，中央政府企图通过创造市场机制，强化市场导向的方式，给企业放权，逐步实现微观生产经营决策权从政府向企业的转移;另一方面，政府与企业之间长期存在的隶属依赖关系，随着中央将一大批经济管理权限下放给地方政府，大大增加了地方政府对企业的支配力量。由此诱发了以区域为利益主体，超越行政区划界限的市场性关系与地方政府为利益主体，以行政区划为界限的行政性关系的矛盾和冲突。地方保护主义正是在这一矛盾和冲突过程中，行政性关系占主导地位的产物。在市场经济条件下，中央政府促进区域协调发展的主要途径就是宏观调控。在目前市场还不够发达的情况下，中央政府的宏观调控起着双重的作用:一方面，弥补市场功能的缺陷，充当市场“校正器”的角色:另一方面，促进市场体系的发育、完善和市场机制的健全，扮演着区域经济发展的保护器和助推器的角色。显而己见，地方政府对中央政府宏观调控行为的种种抵触，从根本上说不利于区域经济的发展，必然导致地方各自为政，市场分割，阻碍了区域内部的资源整合以及区域与区域之间的协调。如果说地方保护主义是地方政府在横向上对区域市场分割的话，那么，地方政府反宏观调控行为便是地方政府在纵向上对经济权限的割据，它们都具有经济与行政权力相结合的特征。地方政府的这种反宏观调控行为，其根源在于政策导向上的缺陷以及地方政府对自身经济利益的不当追求，是地方政府和权力阶层“寻租”活动的外在化表现。上述分析说明，政府与市场的互补性不可能自动实现，两者以什么方式结合，在很大程度_L取决于中央与地方政府存在方式与行为方式，特别是在不完全市场经济条件下，只有地方政府及时转换角色，创新行政，改变制度，才能对区域经济的持续发展发挥积极的促进作用。

二、值得注意的是，对于市场发育相对不足，市场机制不够健全的中国西部地区来说，地方政府不仅要履行上述一般市场经济国家政府的经济职能，而且还必须承担部分替代市场、培育市场、推进市场化改革以及进行基础设施建设、扶植贫困、治理环境等公共产品和公共服务的提供等一系列特殊职能，打造后发优势，吸引、聚合各种资源参与西部大开发。所谓部分替代市场职能，就是在市场机制尚不能充分发挥作用的领域，由政府代替市场行使一部分配置资源的功能，通过直接的行政规制手段参与到市场内部，以各种手段发育市场，弥补残缺的、不规则的市场。以适应经济发展的需要。众所周知，在中国现阶段，市场经济形成和发展所需要的各种资源十分有限，单靠市场机制来引导现代化经济的发展，不仅力度不够，而且持续的时间较长，稳定性较差。这在客观上就要求地方政府必须代替市场行使一部分配置资源的功能。培育市场，是指由地方政府采取种种措施，为市场发育创造良好的环境和条件，以加快市场发育的进程。在市场经济建设的过程中，中国地方政府之所以要承担起培育市场的职责，是由于市场经济的发育受到了社会历史条件特别是传统的计划经济的强韧惰性力的严重制约。在市场发展进程十分缓慢的情况下，要拆除影响市场发展的各种落篱，建立能够促进市场发展的有效机制和环境条件，以加快市场发育的进程，地方政府特别是西部地区各级地方政府肩负着义不容辞的历史重任。

西方发达国家市场体制的形成和成熟历经了数百年的内蕴自发和循序渐进的发展过程，而我国却要在数十年间实现从根深蒂固的传统计划经济体制向现代市场经济体制的转变，在此期间，各级政府所起的推动作用是不可或缺的。尤其是西部地区计划经济影响巨大深远，市场经济力量极为薄弱，推进市场化改革的任务异常艰巨。以陕西为例，非公有经济从1988年占经济总量的18%到2002年的31%，虽然增幅不算小，但与东部省份比较，所占比重还是过低。改革开放以来，陕西境内的国有企业改革步伐一直没有停顿，但由于涉及问题多，情况复杂，至今没有走出“围城”，摆脱困境。而国有企业的困难，反过来又制约着市场化改革的进程。因此，西部地方政府在推进市场化改革中承担着义不容辞的责任。从某种意义上说，没有地方政府的推动，西部地区要完成市场化的改革是不可能的。在科技飞速发展的现代社会，基础设施不仅包括公路、铁路、机场、生活条件等传统设备，而且还包括通讯、能源、电网、网络等现代设施，基础设施是典型的公共产品，发达便利的道路交通、航空航线、信息通讯是区域经济起飞的不可或缺的基本条件。西部地区地域广阔，自然条件差，基础设施建设欠账较多。据有关部门统计，全国76%不通公路的乡主要集中于西部，除了一些大、中城市外，一般中、小城市和乡村没有多少现代技术设施，处于信息贫困状态。落后的基础设施，既拉大了西部地区与全国的距离，限制其直接与外界交往，更难以吸引外部资金的进入，成为制约西部区域经济发展的“瓶颈”。山于梦础设施投资巨大，市场主体不愿意或无力来提供，只能由政府出面组织或承担提供的职责。无论是中央投资的跨省区的公路交通、通讯的建设，还是地方性基础设施建设，地方政府都起着组织、协调和投入建设的职责。

贫困问题不是西部地区的“专利”，富裕的东部地区也不同程度地存在着贫困现象，但西部地区却是贫困发生率最高、贫困程度最深的地区。贫困化不仅使西部不少地区基本脱离现代化，而且成为社会不稳定的潜在因素，影响着西部大开发战略的有效实施。扶持贫困需要依靠中央政府财政的转移支付，同时更需要地方政府通过多种途径，有效落实和解决.西部地区的生态环境历史上就比较脆弱，近年来随着无序、态意的掠夺性开发，更是雪上加霜，造成生态环境的严重退化。因此，治理、改善西部生态环境，再造一个山川秀美的西部，是西部开发的一个重要目标。治理环境、保护生态最具公益性和外部性，西部区域生态环境的治理，不仅西部受益，而且整个国家都会受益。因此，治理和保护西部生态环境，需要全国上下同心协力，特别是中央政府的强力支持。但西部地方政府责任更为重大，要动员各种社会力量，建立政府、市场和社会志愿者组织共同治理的新模式，努力搞好西部地区的环境治理和生态保护工作。需要指出的是，西部地方政府的特殊地位和作用的发挥，决不意味着他们在区域经济发展过程中要处处冲锋陷阵，事事充当主角。西部大开发的过程，实际上是一个制度不断创新的过程。西部地方政府如果要对区域市场真正起到推动和校正的作用，变区位劣势为区位优势，就必须以，“掌舵者”的姿态，积极主动地进行制度创新和管理创新，形成经济发展的“资源谷”，吸引人才、产业、资本等向本地聚集，激发民间的创新动力和巨大潜能。

三、西部开发战略的实施，为西部地方政府行为创新提供了新的契机和动力。近年来，西部各级地方政府把转变政府职能，改善投资环境，提高行政效率作为政府行为创新的重心，并围绕这一重心进行了各项改革。例如陕西省政府积极深化行政审批制度改革，切实简化办事程序;陕西咸阳市政府、安康市政府推行强化政府责任、积极推进依法行政的改革;陕西渭南市政府建立治理投资环境与发展经济环境社会评价制度等，都取得了一定成效。但从总体上来看，西部地方政府职能转变相对缓慢，行政行为相对保守和落后，仍然不能适应区域经济和社会发展的需要。一是在政府与企业的关系上，国有企业还没有真正解除与政府间的隶属关系，一定程度上仍受制于政府的控制。一些大型国有企业的社会性职能没有完全剥离:一些缺乏竞争力或无自生能力的企业凭借政府的庇护得以艰难生存;政府插手企业事务、企业自主权被截流的现象依然比较普遍，使企业难以成为真正的市场主体。另一方面，由于政府政策、制度和行政行为等方面的原因，致使民营企业发展相对缓慢，难以形成充分竞争的多元化格局。据有关方面2003年对陕西某大城市5印名私营业主所做的“私营经济发展问卷调查”显示，对该地区各级政府各职能部门的服务态度和办事效率，48、6%的人认为“一般”，16、8%的人认为“较差”，4、5%的人认为“很差”，对各自所在地执法部门的执法部门的执法情况(包括服务态度、办事效率、执法公正性、执法透明度、收费标准等)，近50%的人认为“不太满意”或，’1良不满意”:在对近30个政府部门的政府职能行使情况的评分中，“依法行政”平均为3、29分，“办事效率”平均为3、18分，“服务态度”平均为3、38分，“公平公正”平均为3、12分，业主们普遍反映:“有令不行，有禁不止”，“以罚代法，以权代法”“部门垄断，强制服务”，“索、拿、卡、要”，“多头、重复、交叉执法”等现象较严重的部门多为与之有着密切而直接行政管理关系的执法部门。而另一方面，则是该由政府完成的许多事情有些地方政府没能很好地履行职责，“该管的没管，或没管好。”例如在建立公平的市场秩序，建立和完善市场信用，提供充足的公共物品和服务等方面普遍做得不够。

二是在政府与社会的关系上，无论是观念还是实践，政府仍然扮演着“全能运动员”角色，居于社会之上，很多通过社会力量可以解决的问题仍然由政府“包办”，公共物品单一供给的机制没有大的突破。受经济发展水平低、财政收入有限而财政支出刚性的限制，公共物品供给短缺的问题比较严重。诸如在环境保护、社会保障、扶贫、教育、卫生、治安等社会职能的行使上，政府仍未能摆脱旧有的方式。社区建设步伐缓慢，社会中介组织发育不良，政府社会动员能力较弱。三是在行政管理过程中，政府行政行为不规范、失范和扭曲现象比较突出。如巧立名目乱收费、乱罚款、乱摊派时有发生。例如中央电视台《焦点访谈》节目曾经暴光的陕西省三原县质量技术监督局给全县所有民营商业企业挂“商品信得过”的牌子，每户收费500元—2仪刃元不等，取得牌子的唯一依据就是交钱，以致于不少销售“三无”产品、在群众口碑很差的不法商店也用钱买来“殊荣”，又如陕西省咸阳市秦都区地税局对该地区工商户硬性摊派订阅税务类报刊，虽经媒体揭露批评，但仍然欺下瞒上，照摊不误。当然，上述问题不能说东部地区政府就不存在，也不能说东部地区政府就解决得很好，但毋容置疑，这些问题在西部地区政府行为中更带有普遍性。中国经济学家樊纲在其研究课题《关于中国各地区市场化相对进程报告》表明，在我国东、中、西三个地区的相互比较中，西部地区市场化综合指数最低，政府职能和行政行为与市场的契合度相对较差。显而易见，西部地区政府职能转变和行政创新更为急迫，任务更为艰巨。

四、西部区域经济发展迫切要求地方政府转变政府职能创新行政行为。西部地方政府行政行为创新，有许多工作要做.目前应有针对性地、有步骤地做好以下工作:

(一)强化观念更新，龙定政府行政创新的思想甚础观念是行为的先导。没有观念的更新，就不可能有行为的创新。观念的落后是制约西部经济和社会发展的根本原因，在西部地方政府观念中，等、靠、要的依赖思想禁锢着政府的创新精神;行政人员仍习惯于用计划经济的思路考虑事情，处理问题，并因此错过了不少机会，付出了巨大代价。改革开放以来，西部地区曾面临多次发展机遇。例如黄河中上游水利的综合开发，欧亚大陆桥的开通等，由于迷信政府配置资源的能力，依赖中央政府的财政投入，忽视挖掘西部自身发展的内在动力源泉，结果坐失良机，未能获得应有的发展。总之，以政府权力为中心，以命令服从为手段的统治性的行政观，在西部地方政府一些领导和干部中依然根深蒂固，而与市场经济相适应的，符合现代公共行政要求的法制意识、服务意识、责任意识比较欠缺，这些正是西部地方政府行政行为存在种种问题的思想根源。观念的转变和更新需要较长的时间和艰辛的努力。如何推进和加速这个过程，应从思想和实践两个方面入手，着重做好以下工作:在思想上要加强宣传和培训，不断灌输新理念、新思维、新理论和新知识。不仅要系统学习社会主义市场经济知识，法律知识，现代科技知识，还要学习现代公共管理理论和知识。20世纪70年代以来，西方兴起的公共管理运动，包含着政府管理中的一些基本理念和管理模式的新变化、新趋势，诸如政府治理、行政民主、自治、以及参与模式、市场模式和自治模式，所有这些对于国家公务员开阔眼界、拓展思路、转变观念都是十分有益的。政府各部门应根据自身职能履行的情况，充分利用各种教育资源，营造学习型政府的氛围和环境，组织国家公务员学习新知识、新理论，以转变观念和思维方式。在实践上应加大国家公务员交流和在实践中锻炼的比例。应进一步扩大与东部发达地区干部交流的范围，特别应多派中、下层干部到东部地区学习、工作，亲身感受和体验新观念、新思维在这些地方的应用，力求从思想深处增强对新观念、新思维的感性认识和体悟。

(二)深化体制创新，构建政府行政创新的制度平台在区域经济增长与市场经济体制、行政体制要求政府减少对经济的介入的矛盾面前，西部地方政府依然难以摆脱对企业的多方干预。如前所述，在区域间的激烈竞争中，西部地区处于劣势地位，随着全国统一市场的逐步形成，西部压力越来越大。在各地政府普遍将发展地方经济作为至高无上的、压倒一切的职责的情况下，全方位地以管理者、裁判和游戏竞争者等多重身份介入经济活动的过程中，西部各级政府似乎陷得更深。因此，要从根本上解决西部地方政府过度干预经济，消除地方保护主义、政府垄断等问题，必须深化体制创新。首先在政企关系上要有重大突破。要加大产权制度、产权结构的改革力度，改变政府与企业的权责关系和运行方式。从改革思路来说，中共十六大提出的建立地方国有资产管理体制的设想，为西部探索政企关系新体制，实现体制创新提供了方向和指南，从实践经验土来说，深圳市以产权管理为主线，建立“国有资产管理委员会—资产经营公司—企业”三个层次的国有资产监管和运营的新体制，海南“小政府，大社会”的改革实践都值得借鉴。其次，深化行政审批制度改革以促进政企分离。2伽吟年7月将要实施的《行政许可法》对政府审批事项、权限、范围做出了明确的限定，这无疑对规范政府行为、改革行政审批制度提供了法律依据。但要真正地把《行政许可法》落到实处，并非易事。需要政府痛下决心，继续深化行政审批制度改革，理清职责范围，科学界定审批事项，要防止因信息不对称而使改革流于形式。

(三)推进机制创新.提供政府行为创新的动力保阵高素质的国家公务员队伍是西部开发中重要的人力资源。在西部不少地区，政府部门职能、权限划分不科学，对国家公务员的任用和管理缺乏一套行之有效的激励和约束机制。例如陕西南郑县一个乡党委书记私自挪用“西安一汉中”高速公路征地款100多万打麻将，直接影响了工程进度，影响极坏。据《华商报》2以又年4月10日报道，近年来全国先后有14名交通厅长、副厅长涉嫌经济犯罪被查处，其中西部地区7名，占到50%。显而己见，要促进西部区域经济的发展，西部地方政府必须创新激励和约束机制，用科学的利益驱动机制激发国家公务员通过自身努力获取应得利益，用严格的约束机制来限制国家公务员对公共权力的滥用。首先，要健全政府内部的激励机制。具体做法包括:一要建立科学的考核评价体系和评价指标，改变目前以经济指标评价和任用干部的做法，并以此作为扭转西部开发中的地方保护、行政行为失范的一个重要突破点，形成干部从选拔、评价、升迁到罢免等一套科学有效的机制，以保证将品质好、能力强、有开拓精神的人输送到决策岗位上来;二要强化竞争机制，严格实行“凡进必考”，竟争上岗，使国家公务员的提、留、任、免等各个环节都能在竞争中进行;三是在机构精简、人员压缩的情况下，改善国家公务员的工资和待遇。目前西部地区公务员工资普遍较低，例如陕西省政府公务员中科员的工资每月只有700元左右，相当于北京、上海等地同级人员收入的礴0%。通过改善工资待遇，提高国家公务员的职业责任感和荣誉感。其次，加强来自于外部的激励机制。建立和健全公民参与的各种制度，如人大代表视察制度、质询制度、各界代表听证制度、群众评议制度、政务公开制度等，尤其要抓好这些制度的实施，要把社会反馈意见作为国家公务员职务升降、奖惩和培训的重要依据。再次，完善对公共权力的制约机制。解决行政行为不规范及腐败的唯一办法就是加强对公共权力的监督、制约和惩戒机制。应按照中共十六大提出的“公正透明”的原则来设计政府权力的运行规则，科学合理地划分各部门的职责、权限，明确办事规程和程序，尤其是要实行决策责任制，坚持谁决策谁负责的原则，从制度上保证公共权力的合理行使。要加大对违法乱纪行为的惩戒力度，有效解决地方政府官员的“寻租”行为。

(四)转变政府职能.提离公共物品的供给能力发展区域经济，要求政府必须担当起公共物品供给的重任。当然，西部地区公共物品供给的途径和手段应当是多元化的，除政府提供外，应积极推进公共物品生产和供给的市场化、社会化进程。借鉴国外经验，总结国内东部地区的成功做法，我们认为，在西部地区公共物品、公共服务的供给中，地方政府职能的转变应在以下四个方面有所突破:一是建立民主化的决策机制，通过公民参与，专家论证，使政府提供的公共物品更符合公众需求，防止公共物品的过度供给或供给不足带来有限资源的浪费;二是引进市场竟争机制，用招标方式进行生产和建设，提高供给效率和防止公共工程中腐败的发生;三是对财政资金履行好监管职能，建立严格的公共资金的管理审计和监督制度，使有限的资金真正发挥作用;四是培育社会力量，利用社区和各种自治性组织的资源，解决好市场管不了管不好的各种事务。总之，通过上述措施，切断权力与市场的联系，降低规范行政行为的成本，增强政府的管理能力。