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制度创新下的行政服务论文

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一、政府制度创新的基本理论

一方面,制度变迁在方向上可以分为内生性制度变迁(在一个制度体系内自发的变革现象)和外源性制度变迁(由制度体系外的各种因素来推动的变革现象),一国必须顺应国情来合理安排制度创新方式。另一方面,制度变迁在程度上可以分为刚性(强制性)变迁和柔性(诱致性)变迁,前者主要是国家通过法令等方式强制社会朝着既定的变迁目标发展,后者是通过国家倡导与社会响应来共同达成变迁目标。制度变迁在手段上可以分为突变式变迁、渐进式变迁及复合式变迁。20世纪90年代初,杨瑞龙(1998)在考察我国国情和借鉴西方理论的基础提出了一种中间扩散型制度变迁方式的理论假说,既在一定程度上回应了我国政府主导型制度变迁的社会现实,也同时大胆设想了我国未来制度变迁的政府制度创新作用及社会分层情况。政府制度创新是以政府为基本行动主体的制度创新行为及活动,它所表现的是政府主导制度变迁的社会现实。政府制度创新与政府创新有密切关联。有学者认为:政府创新是政府改革、政府发展的题中应有之义,是政府改革、政府发展的合历史逻辑的引申,包括“综合创新”与“单一创新”,具有历时与共时的特征,其中,“综合创新”涵盖了理论、制度、技术、实践等方面的创新内容。[2]在此基础上,学者们指出政府制度创新包括了正式制度创新与非正式制度创新,中央制度创新与地方制度创新,核心制度创新与配套制度创新,自创式制度创新与借鉴式制度创新。[3]此外,与政府制度创新密切相关的是它的一个消极性的结果表现,也就是制度创新的逆改革目标的变迁活动,通常被称为“政府制度创新不足”。政府制度创新不足主要是指一种改革的事物本身无法发挥出全部制度能量的政治现象。判断一件改革事物是否创新不足主要是通过包含了创新行为、制度结构及政治功能三大要素的制度创新分析活动来考量。

二、行政服务中心的建设历程

行政服务中心又称“一站式”服务,最早发端于西方商务活动中的资源外包服务,原指企业为客户提供完整的“一条龙”服务。早在撒切尔执政时期,英国人率先将这一理念引入其倡导的政府改革实践中,并明显提升了英国政府的行政效率。自此以后,澳大利亚悉尼、美国洛杉矶等地,都出现了类似行政服务中心的运行模式,韩国也开展了“亲切服务运动”。[4]西方行政改革的浪潮也同时波及我国。随着我国改革开放的不断深入,地方政府为适应市场完善和促进社会发展的需要,不断致力于地方服务型政府建设,服务理念在不断提升、服务形式在不断丰富、服务内容在不断拓展。其中,“一站式”服务被一些地方政府首先应用到招商引资环节当中。1995年,深圳市率先将外商投资审批有关的18个政府部门集中起来,成立了“外商投资服务中心”,虽然结构比较松散,但它是国内最早的专业性联合审批机构。之后,浙江省金华市设立了我国第一个真正意义上的“一站式”服务机构,其内在结构相对完整,可惜未能得到很好的发展。浙江省上虞县在效仿金华经验的基础上,参照了结构、规范了流程,首次打造了我国行政服务中心的最初模式。[5]自2001年全国开展行政审批制度改革以来,全国县市级地方政府的“一站式”服务机构建设活动成为主基调。全国县级以上“一站式”行政服务机构就有4000多家。其中,成都市武侯区行政服务中心的改革力度及幅度均处于全国首列,其他地方行政服务中心的改革也有声有色。尽管名称各异、流程有别,但都是“在一个集中的办公地点为公民提供全程式、快捷、公开、透明服务的一种公共服务形式”[6],并以明显的合理性优势触动着原有的行政体制,展示出自身独特的便民服务功能。尽管我国各地行政服务中心建设与发展状况不尽一致,但是政民互动已成为我国行政服务中心发展的基本内涵。有的朝前发展,如吴江行政服务局将相关职能部门的审批权完整移位,从“一站式”到“一章式”,将服务大厅相关职能的窗口进行合并,构建了“大部制服务大厅式”的崭新格局,由此将审批流程当作服务责任,一窗到底、全程负责。也有的停滞不前,如个别区县行政审批大厅遭遇以“不少政府部门陆续从行政服务大厅中撤出”为主要特征的“开倒车”[7]现象。

三、行政服务中心建设的政府制度创新内涵

作为政府制度创新产物之一的行政服务中心,是对隶属制度创新内涵的地方机制试验的现实体现。尽管各地行政服务中心的属性不同、形式各异、机制相别,但在不同程度上承载着体制改革的使命,成为政府自主创新的重点。就行政服务中心而言,它只是将审批权力和服务输出相结合,虽然使审批增添了人性化气息,在一定程度上加快了流程,但只能算是在旧体制内的机制修补,并未使政民互动顺畅化。因此,“行政服务中心仅仅改变了行政审批权行使的形式,只是一种技术层面上的创新”[8],没有完全触及行政体制的内核。总体来看,行政服务中心发展具有如下三个政府创新基本意义:第一,行政服务中心建设应妥善处理好体制与机制之间的关系。这也是核心体制改革与机制试验创新之间的衔接关系。行政服务中心一方面表现为政府机制创新的试验产物,另一方面则直接指向正在发生变革的行政体制。一般来说,机制与体制之间的联系是不能割裂的,首先表现为机制的东西必须最后上升到体制层面才能体现出自身的恒久的价值。行政服务中心作为我国改革开放以来替代繁琐行政(审批)程序的机制创新,若要防范“人走政息”所引致的困境,就必须释放出应有的体制当量,从制度上根本解决公众现实利益需要问题。第二,行政服务中心建设须考虑防范“悬浮式”改革问题。这种“悬浮式改革”问题涉及政府制度改革是否与当前社会现实紧密相联系。这种“悬浮”总体上包含三层含义:一是指改革凌驾于社会之上。改革总体上呈现一种居高临下的“恩赐”姿态,改革的过程基本依靠组织化的力量通过官僚体系自上而下地传递,公民只是改革成果的被动接受者与最终享用者。二是指改革游离于社会之外。改革与社会之间呈现出一种相互脱节的状态:要么是地方政府改革局限于行政领域,改革在政府和社会之间存在十分明显的界限;要么是作为重要社会因子的社会公众基本上被排除在外,社会公共力量由于缺乏参与改革的有效渠道,而无法对改革形成推动作用。三是指改革背离社会方向发展。即便是政治改革,也有自己规律性的发展与变迁方向,由于改革方案及实施措施的各种问题,会导致改革初衷与现实情况之间发生变形和扭曲,最终造成改革未能实现既定的社会变革目标。行政服务中心建设的根本价值导向在于服务民众,而不是仅仅为了提高行政效率。防范这种以公共目标与效率手段脱离为内容的“悬浮式”改革,正是行政服务中心发展的基本取向。第三,行政服务中心建设需要发挥公众参与在制度创新过程中的作用。其中,最深层次的问题是要考虑如何使行政服务中心深入民心并实现制度化的变革目标。行政服务中心建设一端联结政府职能部门,另一端则联结社会广大公众,而且政府职能部门的行政效率与公众的行政服务满意度共同构成了行政服务中心建设的基本内容。由此推断,行政服务中心建设不但要求政府职能部门全面的放权参与,而且需要公众积极的政治参与。公众参与在行政服务中心建设的制度创新过程中所发挥的是效果检验作用,制度创新是否符合历史的发展潮流要看公众参与作用发挥的实际效果。行政服务中心建设若一直停留于机制层面,就会导致政府创新不足。政府创新不足主要是一种关于作为改革的事物不能全部发挥出制度能量的政治现象。判断一件改革事物是否创新不足主要是通过包含了创新行为、制度结构及政治功能三大要素的制度创新分析活动来考量。那么,行政服务中心的制度创新分析主要包括了对行政服务中心建设的机制创新行为、行政服务中心的制度结构及其所决定的政治(制度)功能。其中,行政服务中心建设的机制创新行为主要是基于创新主体的利益驱动而作出的行为举措;行政服务中心的制度结构则是与行为举措相对应的机制部分总和;行政服务中心的政治(制度)功能则反映了在前者基础之上的现实作用。行政服务中心建设是以政府为主要创新主体的反映政府与民众之间互动关系且重在促进公众参与的制度形式内容。

四、行政服务中心建设的政府制度创新不足

行政服务中心建设跨在深层的体制与表层的机制之间,体制与机制之间存在自身难以克服的冲突危机。因为二者容易吸收转化,却不易同处共生。当改革朝向推动社会发展的方向时,机制就会不断地被体制吸收,并催生出全新的体制。如果改革朝向阻碍社会发展的方向,旧体制与新机制之间就会产生不断的摩擦冲突,最终要么导致旧体制逐步运转失灵,要么旧体制全面叫停新机制。行政体制是指行政权力结构中各要素之间的关系状态,是由国家制度衍生出来且关系到行政权力诸因素运行的架构关系,主要涉及行政系统运行的合法性与合理性问题。行政机制包括了行政体制运行中的流程、形式、技术与程序等要素,主要涉及行政体制运行的有效性与顺畅性问题。机制是体制的表象,是体制完善的技术性变量,而体制是机制的实质,是机制有效性的前提保障。在现实中,行政服务中心就出现了各种与体制改革的联系问题,比如当下行政服务中心建设有六大局限,即起点低(体制合法性弱)、“行政机关”只增不减、行政服务中心窗口业务与原行政部门审批权力对接不到位、行政服务中心仍然会遇到依照旧体制进行权力运作、操作运行中资源严重浪费及职能与流程之间不衔接[9]等问题。“悬浮式”改革使得制度创新活动单纯由政府主导,具有明显的单一性,这主要体现在改革内容上对经济增长的刻意性的偏重,而对关于民主政治、文化繁荣、社会和谐、生态文明建设方面则出现了一定程度的非均衡性和滞后性。行政服务中心本身作为社会发展的重要载体,在其建设过程中无疑具有示范意义。行政服务中心的建设与发展不断吸收公众参与,是基于一种合法性秩序的考虑。然而,政府在创建行政服务中心过程中过分考虑到以经济发展与秩序稳定为导向的行政效率增进,而将服务民众降格成为前者的附属目标。结果,公众参与始终脱离不了形式主义的窠臼,最终导致行政服务中心的制度创新效果大打折扣。因此,我国行政服务中心建设所包含的政府创新内涵仍然只是停留在表层的机制创新层面,“悬浮式”改革方式也使得行政服务中心在行政改革过程中出现了与社会及公众之间的断裂现象。行政服务中心建设若一直停留于机制层面,所带来的改革(变迁)后果就是政府创新不足。具体来看,行政服务中心建设的制度创新不足主要体现在三个方面:第一,行政服务中心建设所体现的制度创新行为包含了政府自身利益与公共利益矛盾交织背后的权衡活动内容。客观而言,政府自身利益包括了组织的部门利益和个人的公务员利益。公共利益是社会中众人的私人利益的有机组合,这种特殊利益和公共利益之间不可避免地产生了矛盾。当政府成为制度创新主体时,就只能理性地调节二者之间的矛盾关系,而无法真正以“大公无私”来要求特殊利益无条件服从公共利益,这是违背客观存在的人性规律。行政服务中心在“便民”的同时,也在方便政府自身,政府行政效率的提高也让政府自身利益得到了一定满足,比如政绩提高、官职升迁等。行政服务中心建设毕竟是政府自主创新的活动过程,这必然要涉及政府利益与公共利益之间的博弈与抉择,而这从根本上指向了垄断合法强制力的公共权力对社会中各类利益的调整活动。如果现阶段不能对行政服务中心所拥有的行政审批权进行彻底的法治梳理,就会导致这种政府制度创新行为暴露出与社会、公众断裂的本质问题。第二,行政服务中心建设背后隐藏的制度结构有着一个由低级向高级螺旋式发展的形式。起初,行政服务中心的设立不过是为方便民众的行政服务审批,故而冠名为“便民政务超市”、“行政审批服务中心”等,其制度形式不过是政府职能局的外延到(派员入驻)行政服务大厅的简单表现,到了改革深化之时,随着行政审批事务日益删繁就简,行政服务中心被推进到了一个“增进政府整体效率”的高度,但是这样无疑会遭到由于行政服务中心设立而将被裁撤的那部分公务人员的抵制,由是有些地方的行政服务中心建设“开倒车”的情况也就在情理之中。那么,行政服务中心建设在发挥全面的制度创新效应时,不断将自身升华到体制层面上来,就将沿着这种改革攻坚破难的螺旋式形态而发展。恰如,吴江行政服务局的设立已经初步具备这种制度创新内涵,但是仍然不够彻底,因为这种可供替代的制度形式(行政服务局)必须是在政府权力关系、政府职能局间关系及政府与民众之间关系之间保持稳固的制度联系。第三,行政服务中心也应该体现出推动体制改革与民主政治完善的政治功能。当代社会只有与民主制度相结合的体制形式才是最具有生命力的。行政服务中心建设要防范“昙花一现”的结局,就应该遵循着一条民主政治建设历史道路走下去。而且,行政服务中心的基本政府职能是公共服务。行政服务中心的这种制度(政治)功能正好是当前原来的从计划时代因循下来的政府职能部门自身所不能取代的。民主政府不仅要具备相当的维系社会政治秩序稳定的统制功能,还更应该具有确保政民互动的政治功能。行政服务中心建设应能够为我国社会主义民主政治建设提供足够的制度能量,否则,即如当下有不少地方的行政服务中心由于“骨子”里仍把公众参与当作“花瓶”,以至于本应体现的民主功能不能得到很好地体现。总之,要解决行政服务中心内在的机制与体制之间冲突,使之成为制度创新的重要机制载体,就必须克服当下公众形式参与的现实困境。一方面,行政服务中心建设过程,除事中的运作环节大体交由政府处理之外,必须要保证事前的制度设计和事后的绩效监督让公众广泛参与进来。另一方面,地方政府应当在放手业务的同时,还要认真承担起对下属部门的监督职责,积极响应公众的民意吁求,真正在行政服务中心建设过程中做到“锦上添花、更上一楼”。

五、结论与对策建议

行政服务中心建设与政府制度创新有着密切的关联:一方面,行政服务中心建设的机制创新为政府制度创新扫清旧制度的干扰与阻碍,另一方面,政府制度创新引导着行政服务中心建设朝着民主政治全面完善方向发展。现阶段,行政服务中心建设在创新行为、制度结构及政治功能上尚存在着创新不足的问题,这仍有待学术界及实务界不断形成智慧合力的改革试验突破。从理论上来看,行政服务中心建设的制度改进思路应该围绕着社会主义民主政治完善的目标将其改变成一个独立于原有职能局并承担原有职能局政策执行功能的全新政府组成部门,这可以解决行政服务中心建设过程中政府制度创新不足的问题。行政服务中心建设的重要内容无外乎行政权力重构、公共服务标准设立、服务行为流程设计等,都直接由政府指向公众。政府离开了公众,行政服务中心建设将流于形式。各地行政服务中心如雨后春笋般建立,为公民参与创造了良好条件。行政服务中心建设要从根本上解决体制与机制之间的冲突问题,也即将浮在浅表的机制创新深化为触动内核的体制变革。就行政服务中心而言,一国行政体制与政治体制结为表里,触动行政体制,也便免不了要触动政治体制。由是,可以设想这样的具体方案:第一步是将政府所有行政权力依照经济社会发展的实际情况进行整合,第二步是依照权力机关的任命依法组建为掌握行政决策权的政府行政委员会及其掌握行政执法权的职能局,掌握行政审批权的行政服务局,掌握行政监督权的监察局、审计局,第三步是在上述行政权力整合解构的基础上规定新成立的行政服务局所独立与统一掌握的行政审批权受到政府行政委员会、职能局、监察局及审计局的法律监督,第四步是立法确认行政服务局的法律地位,即拥有独立的行政法资格(以自己的名义对外作出行政审批行为,并独立承担法律责任),第五步是行政服务局继续保持行政服务中心的大厅集中便民办事风格,建立起公众对行政服务局职员的绩效评估体系,确保公众的实质参与和强效监督。这种理论上的设想,比照现实来看,是对现阶段我国行政体制且足以跳出机制创新局限的大胆突破,在深远的政治智慧之后还需要更大的政治勇气,确保制度创新过程中的人、权、法三者之间的关系顺畅有序。总之,行政服务中心建设应突破创新不足的问题,从整体上推动经济社会进步和从长远上促进我国社会主义民主政治的发展。

作者:吕承文 鹿斌 单位:苏州大学地方政府研究所 苏州大学政治与公共管理学院

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