西方行政服务理论评述

本文作者：李玉耘工作单位：中国社会科学院

二十世纪60年代以后公共行政理论丛林的形成既是公共行政学学科自身发展的必然结果，更是公共行政学对现实社会急剧变化所作出的理论回应，有着深刻和复杂的经济、政治、社会和文化背景。二战结束后，西方资本主义国家进入一个“黄金时代”，呈现出一派繁荣的景象，然而到了上世纪60年代，整个西方世界的经济、政治、社会、文化开始暴露出一系列问题和矛盾。在经济方面，西方国家的繁荣景象慢慢消退，开始滞胀，政府财政收入大幅减少，而后出现的石油危机更是雪上加霜，引发经济危机，导致各国经济不断衰退，财政状况急剧恶化，再也无法支撑福利国家政策。在政治方面，西方资本主义国家的政府机构不断膨胀，办事人员数量猛增，官僚体制走向僵化，公共服务效率和质量低下，引发了民众对政府的不满。在社会方面，西方国家受暴力、吸毒、失业、种族冲突、环境污染、生态失衡等社会问题的困扰，并不断受到民权运动、新左派运动的冲击。在文化方面，微电子技术、计算机技术和通信技术的发展对人们的生产和生活方式产生了巨大影响，人们的思维方式日益理性化，从而使得社会文化的整体氛围笼罩着浓厚的理性化色彩，一定程度上冲淡了对伦理道德价值的诉求，相反，以个人主义为价值诉求的嬉皮士文化成风。个人主义的过度发展，一方面造成物欲横流，道德价值普遍贬值，另一方面，导致价值相对主义日益流行，是非善恶的标准越来越模糊，致使一些人在满足基本物质需要后，丧失了生活的意义和目标，感到空虚无聊或苦闷彷徨[1]。总体看来，二十世纪六十年代，西方国家面临着经济衰退、官僚机构僵化、社会动荡、传统价值缺失等问题，而当时的传统公共行政理论不能为政府提供有效的理论指导。于是，各国学者为消除政府面临的危机，寻求良好的治理之道，展开广泛而激烈的讨论，随之，新的公共行政学理论纷至沓来，出现百家争鸣、百花齐放的繁荣局面，使得行政学理论一时显得比较庞杂。但是，细加分析，这些公共行政学理论可以按照目标取向分为两大类：一是工具理性取向的行政理论，即把公共行政看作一门管理技术，坚持效率至上；二是价值理性取向的行政理论，即认为公共行政是民主治理的重要组成部分，强调公共行政的公共价值。前者主要包括新公共管理理论、整体性治理理论，后者主要有新公共行政理论、新公共服务理论和公共价值管理理论（见表1）。

正如表1所示，工具理性取向的公共行政把公共行政看作是一门以效率为导向的管理技术和科学，本文称之为“行政科学”。工具理性取向的公共行政具有以下特征：（1）坚持效率标准。一般而言，行政效率指“国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比例关系”。[2]320因此，为了追求效率，主要从投入和产出两个方面入手，具体表现在通过严密的程序和规则严格控制投入或者利用精确的结果评估促进产出的最大化。（2）理性—自利人的假设。在工具理性的视角下，无论公务人员，还是普通民众，都是自利的，具有机会主义、欺诈、自我服务、怠惰的特性，也往往是不被信任的，所以，公务人员需要受到严密的程序的约束，或者受绩效评估的监督。换句话说，公务员一直处于被控制的状态。同样，普通公众不被提倡参与公共事务，更多的是被动接受公务人员提供的各种服务。（3）实证的研究方法。工具理性取向的行政学主张把自然科学研究方法运用于行政学研究中，通过访谈、观察等随机抽样的调查方法来收集资料，利用数理统计知识和计算机软件来分析和处理数据，使用大量的模型和公式来表示推导过程、因果关系和结论。这种方法的特征在于：主张价值中立，应然和实然分离；主张预测控制，认为科学研究的目的是为了获取知识，以便预测和控制社会与自然；主张经验科学，用自然科学的方法论研究社会现象；主张寻求通则，发展超越时空的规律性知识体系；主张化约主义，认为复杂的现象可以简化为其各组成部分加以理解；机器隐喻，视整体为一架机器，可以拆分进行研究。[3]（4）管理者的角色定位。新公共管理理论反对价值中立的做法，认为政府应像企业一样运作，积极追求效益的最大化，整体性治理理论纠正了新公共管理理论的过激做法，但仍是新公共管理的逻辑。总之，它把政府看作卓有成效的管理者。下文将详细介绍主要代表理论，即新公共管理理论和整体性治理理论。1.新公共管理理论二十世纪70年代末80年代初，西方各国为解决政府所面临的财政、信任和政治三大危机，提高公共服务的效率和质量，掀起了一场以市场为导向的行政改革，上世纪90年代的政府再造运动更是将其推向高潮，学术界称之为新公共管理运动。尽管不同的国家行政改革的方式、范围、侧重点、程度有所不同，但是改革的理论基础和路径表现出相当的共同性、一致性和相似性，即在新制度经济学、公共选择理论和工商管理理论的指引下，政府部门大力进行民营化改革，推进公共服务的市场化，同时积极借鉴私营部门的先进的管理技术、方法和理念。不同的学者对新公共管理的内容有着不同的看法，比如胡德的“新公共管理七条”[4]、奥斯本、盖布勒的“企业家政府十原则”[5]、简•莱恩的“契约主义”[6]4、陈振明教授的“新公共管理八方面”[7]等等。根据上述中西方学者关于新公共管理的论述，本人将新公共管理的内容归为：（1）决策和执行的二分；（2）绩效导向；（3）顾客本位；（4）引入竞争机制；（5）工商管理取向；（6）强调行政的政治色彩。从内容可以看出，新公共管理不同于传统的官僚制理论，更多利用市场机制，而大幅缩减政府的规模，更加注重管理的绩效和行动的结果，而不再拘泥于繁琐的程序，但是它保留并强化了传统官僚制关于行政的判断维度———效率，因而，它并没有跳出传统官僚制的工具理性的窠臼。所以尽管新公共管理运动提高了公共服务的效率和质量，仍然招致许多学者的批评和质疑，英国学者简•莱恩将其归结为五种：（1）新公共管理仅仅是一种右翼的意识形态；（2）新公共管理没有新内容，仅仅是以往的签约外包制；（3）新公共管理只是一种特殊的说辞；（4）新公共管理是一些互不关联的理念的混合物；（5）新公共管理只不过是将微观经济理论从私人部门管理扩展到公共管理中来[6]7。在我看来，新公共管理是管理主义的一种变体，忽视了公共部门与私人部门的差异性；过度迷信市场机制，忽视了社会公平，有悖于公共行政的精神；权力的分散化和多元化，导致沟通不畅、协调不力、公共服务的碎片化。2.整体性治理理论到上世纪末，新公共管理运动的弊端越发明显，主要表现在公共服务的碎片化和公共价值的缺失。届时，行政学界开始对新公共管理进行系统的反思，并积极寻求和建构新的行政理论。在美国，著名行政学家登哈特夫妇针对“企业家政府理论”提出新公共服务理论（后文将详细论述），而在英国，学者希克斯在长期观察本国行政改革的基础上提出整体性治理理论，它不仅成为以布莱尔为首的英国工党推进改革的重要理论依据，而且在学界引起很大的反响和热烈的讨论，更有学者甚至将其视为“行政学的第三波典范”[8]。1997年，希克斯在《整体性政府》一书中首次提出“整体性政府”的概念，同时指出未来的政府应是整体性政府、预防性政府、改变文化的政府和结果取向的政府。此后，希克斯的《圆桌中的治理：整体性政府的策略》和《迈向整体性治理：新的改革议程》进一步完善和深化了理论体系，尤其是他在《迈向整体性治理：新的改革议程》中，将“整体性政府”改为“整体性治理”，并详细介绍了整体性治理的概念框架、可能面临的挑战以及解决问题的策略和整体性治理的制度化，最后展望了整体性治理的发展前景，有力地回击了宿命论者的悲观论调。希克斯认为，公共服务和治理的碎片化的根源在于按功能取向设计和运作的政府组织之间缺少协调和沟通。他将这些因素分为两类：一类是组织运作过程无意产生的因素，称之为良性因素，另一类是行为者自利所造成的因素，称之为恶性因素。前者主要包括（1）管理和支出控制集中在投入上，（2）廉洁责任的要求，（3）顾客导向的政府，（4）功能取向的组织的战略决策，（5）对公共服务要求的民众压力；后者主要包括（1）政治家试图加大对执行或行政的控制，（2）专家的独占问题，（3）管理幅度的最大化[9]39-43。而且，他认为组织按功能来设立是难以避免的，但公共服务或治理并不一定非得按功能取向进行，而随着信息技术的进步，完全可以根据公众的需要由多个组织跨部门联合完成。为此，希克斯提出四大治理活动与三大治理层面的整合。四大治理活动包括政策、管制、服务与监督：政策指政策制定、政策形成和政策实施的监督等整个政策过程；管制指对个人、私人组织和政府部门管制的机构、内容和影响；服务指公共服务的机构、内容和影响；监督指对政策、管制和服务绩效的评估与解释。三大治理层面包括治理层级、治理功能和公私部门：治理层级的整合是指地方政府、区域政府、中央政府乃至全球性的国际组织之间的整合；治理功能的整合是指政府部门的功能性整合；公私部门的整合是指在政府部门、私人部门和志愿组织之间建立伙伴关系[9]28-30。从希克斯的话语中，可以看出，整体性治理特别着力于政府组织体系整体运作的整合性与协调性[10]。换句话说，整体性治理的核心问题就是整合与协调，根本目的是使政府更有效地向公众提供公共服务。相反，它却很少提及新公共管理引发的有关公平的价值危机。由此得知，整体性治理并不是对新公共管理运动的超越，而只是对公共服务碎片化的一种修正与调整，仍然沿着更好更快地提供公共服务的逻辑，但不可否认，整体性治理已不是纯粹的工具理性，一定程度上涉及了公众需求等价值层面的事务。

如表1所示，价值理性取向的公共行政，认为公共行政是民主治理的重要组成部分，行政学研究是“对人类行政活动过程本质与规律的认识的反思活动”，具有“高度的解释性、反思与批判性、指导性的功能与思辨性、自觉性、创造性的特征”，[11]其作用不在于提供具体的政策、建议等操作层面的小技术，而是一定的行政理念、行政理论和行政认识等价值层面的大智慧，本文称之为“行政哲学”。价值理性取向的行政理论具有以下特征：第一，倡导公共精神。价值理性取向的公共行政认为公共行政在本质上是以民主宪政为基石,强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值，[12]突出公共行政的公共部分。对于公共行政的公共部分，弗雷德里克森作过详细的论述，认为公共部分必须具备四个要件：（1）建立在宪法之上；（2）建立在得到强化了的公民精神的理念的基础上；（3）能够听到集体的和非集体的公共的利益要求，并能够对其作出回应；（4）建立在乐善好施与爱心的基础上。[13]而这些都是公共行政精神的应有之义。第二，反思—利他人的假设。在价值理性视角下，人们具有高尚的品格和利他的精神，容易产生互动，在互动过程中，比较容易改变自己的观点、立场以达成共识，所以公务人员具有奉献精神，在行政伦理的推动下，积极为公众服务，而公众具有极强的行政参与意识，被纳入公共管理的主体之中。第三，规范的研究方法。规范研究是一种以价值问题为核心关注点、以解读和阐释文本为主要表现形式，通过严谨的逻辑构造来回答某个学科乃至人生与世界的“大问题”的研究方法，[14]主要包括诠释研究和批判研究。诠释性研究是以现象学、诠释学和语言分析学的哲学传统为根基，试图理解行为者赋予其社会情境的意义、赋予自身行为的意义以及赋予他人行为的意义，而批判性研究是现象学传统及批判性社会理论的一部分，试图改变人们的信仰和行为，希望通过使人们认识到信仰和行为的无意识决定因素来满足人们的需求。[15]第四，政治家的角色定位。与管理者不同，政治家要注重公众的态度，争取选民的选票，提高支持率，所以，政治家要对公众的需求做出及时而有效的回应，并以维护公平正义为己任，这正是价值理性取向下的政府职能的要求。下文将详细介绍主要代表思想，即新公共行政理论、新公共服务理论和公共价值管理理论。1.新公共行政理论自行政学诞生以来，学者们就习惯于采用实证主义的方法，积极探求公共行政的科学化和技术化，从传统的公共行政到方兴未艾的新公共管理，再到刚刚兴起的整体性治理，工具理性取向的公共行政一直占据着主导地位。由于工具理性取向的公共行政过度注重公共行政的工具性，推崇效率，将公共行政的公共性彻底抛弃，从而引发了行政学的合法性危机。正是在这种情况下，以达尔、沃尔多为代表的西方行政学家开始对行政学进行反思与批判，并倡导关注公共行政的公共性，标志着价值理性取向的公共行政的觉醒。正是基于对现实生活的观察和对原有公共行政模式的反思，1968年在美国行政学家沃尔多的发起和赞助下，33位年轻的行政学学者汇聚美国纽约州锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心，通过回顾公共行政学的发展历程和讨论公共行政学面临的问题，以寻求公共行政未来的发展方向。会议的研究成果由弗兰克•马里尼编辑成书即《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》。由于此次会议提出的观点不同于传统的公共行政学或主流公共行政学，因此，人们称之为“新公共行政学”。从上世纪70年代到80年代，政治和社会环境发生重大变化，但是公共行政并没有朝着新公共学者所预想的方向发展。于是，1988年新公共行政学者再次来到明诺布鲁克会议中心，试图总结第一次会议以来的发展变化，研讨所面临的新问题以及寻找解决问题的新途径，探讨了公共行政的发展趋势。与第一次明诺布鲁克会议相比，这次会议被形容为强调修正、理论精进、问题解决取向。[16]但第二次明诺布鲁克会议忽略了两点：即将彰显的重塑政府运动的重要性和所谓的新公共管理的出现。[17]第三次明诺布鲁克会议于2008年9月3日至7日召开，距第一次明诺布鲁克会议已有40年之久，会议的背景却与第一次明诺布鲁克会议有着相似之处，即政治和经济局势动荡不安，但是这次会议的反应却非常审慎和节制。这次会议的主题是“公共行政的未来、公共管理和全球公共服务”，与会者在会上达成了三个共识：第一，新公共管理与新公共行政两个学派相结合的问题；第二，在全球化时代，应该关注全球化的重大议题；第三，学界应该多做一些各国比较行政的议题。[16]这三次会议的内容以及新公共行政学者持续不断的著述构成和完善了新公共行政的理论体系，概括地说，新公共行政学的观点主要有：（1）主张社会正义和社会公平；（2）主张改革的、入世的、与实际过程有关的公共行政学；（3）主张构建新型的政府组织形态；（4）主张突出政府行政管理的“公共”性质；（5）主张“民主行政”。[2]614-615新公共行政理论的重大突破在于其在原则上彻底打破了政治—行政二分这一理论构架，否定了传统公共行政的价值中立，并在此基础上把社会公平作为公共行政的价值诉求。在社会公平的认识上，新公共行政学派坚持罗尔斯的“作为正义的公平”理念，即最广泛的平等和符合最少受惠者最大利益的原则。他们认为社会公平的内容除了维护机会的公平和平等外，还包括旨在增强在社会上处于不利地位的“少数人的政治权力并改进他们经济福祉的一系列活动”[18]。而这种对社会公平的价值诉求必须要通过民主参与的途径来实现，即扩大公共行政的民主参与渠道。因而，与传统行政学的假设相比，新公共行政理论的内容概括起来就是公平、平等、民主、分权、参与等关键词。其主要内容可以大致概括为两个方面：一是在价值目标上坚持公共行政维护社会公平的行为诉求，二是在行政过程中主张扩大民主参与。前者是价值目标，后者是其实现途径。具体说来，新公共行政学派在组织理论和研究方法上都有所创新。他们要求变革传统的官僚组织机构，对组织理论进行了创新。主要观点有：（1）公共行政的组织形式应当有“更多的价值规范，更少的价值中立”[19]210；（2）组织应当寻求行政的公共性，坚持以维护社会公平为价值导向；（3）行政组织应当以“顾客”（服务对象）为中心，而非僵硬的制度设计；（4）重视组织沟通和民主参与，主张发展新型的组织形态，提出了行政分权模型（以柯哈特的“协和模型”为代表）、居民控制模型、基体模型、联盟模型以及讨价还价模型[20]；（5）组织应具有适应不断变化的环境的能力。因此，新公共行政学者反对仅重视经验和技术、主张价值中立的传统实证主义研究，提出所谓后实证主义的研究方法，即重视民主参与、以社会公平而非效率为核心价值的规范性的研究体系。当然在强调价值规范性研究的同时，新公共行政学派也不排斥采用新的科学技术进行定量研究的方法。“一些行政管理研究项目可能会更加哲学味和规范性，而另一些则转向定量管理技术。这两种研究倾向都是可取的，都会有助于问题的研究和解决”[21]。新公共行政学由青年学者们对社会不公平现象和行政弊端的反思而蓬勃兴起，为解决公共行政的现实困境喷薄而出。它对政治—行政二分法的否定是理论和思想上的重大突破；新的组织理论和后实证主义研究方法的提出，大大扩展了公共行政的研究视野；新公共行政以社会公平为价值取向，提倡民主和参与，其所提出的行政分权模型、居民控制模型、基体模型等旨在扩大行政过程中民主参与的组织形态设计有着积极的现实意义，对公共行政学影响深远。但是新公共行政带有一种浪漫主义色彩，过多地强调人性善“，强调情感高于理性，感觉高于理智、本能、创造性以及自我实现高于惯例和规制的作用”[22],这就造成了它在具体制度和运行机制方面的不足，尤其是对如何加强组织沟通和民众参与，没有提出具体的方法和途径。2.新公共服务理论“新公共服务”的概念最早由美国著名行政学者帕特里夏•英格拉姆和戴维•罗森布鲁姆于1989年提出。1999年美国公共服务研究的权威人物保罗•赖特在《新公共服务》中以更实证的方式对新公共服务的概念加以描述，但这一概念真正引起学界关注则是在2000年登哈特夫妇在《公共行政评论》上发表《新公共服务：服务而不是掌舵》一文之后。此文对新公共管理理论进行了批判，并陈述了新公共服务的核心思想，使人们看到新公共服务概念与传统公共行政，尤其是与新公共管理理论所形成的鲜明对比，对其有了耳目一新的感觉。因此，可以说新公共服务理论是以对新公共管理理论的批判为开端的。随着公共行政价值中立以及官僚层级制模式受到越来越多的批评，新公共管理理论提出将企业家经营私人部门的管理技术引入公共行政中，将政府打造成为以顾客为导向的“掌舵人”。但这种理念始终是以政府公权力为核心和主导地位的公共行政理念。为此新公共服务理论对其进行了批判，认为这不符合民主思想和公共利益，因为“一味地放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失”[19]272。登哈特夫妇以民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人文主义和新公共行政以及后现代公共行政为思想基础，对新公共管理理论发起了进攻。这些理论基础概括起来就是追求公共利益（或共同利益）、主张以社区为单位的公民参与、反对将组织成员非人格化或机械化、打破公共行政的价值中立、合众人之力公开交流等观点的集合。新公共服务的基本原则有七项：（1）服务，而非掌舵。公务人员日益重要的角色是帮助公民表达和实现他们的共同利益，而不是试图掌控或引导社会发展的新方向。（2）公共利益是目标，而非副产品。公共管理者必须致力于构建集体的、共同的公共利益观念。目的不在于通过每个人的选择找到快速解决问题的途径，而是创造公共利益和公共责任。（3）战略思考和民主行动。满足公共需求的政策和行动应该通过集体努力和共同合作来有效地负责任地完成。（4）服务于公民，而非顾客。公共利益来自于对话和共同价值，而不是个人利益的组合。因此，公务人员不仅回应顾客的需求，而且要集中构建他们与公民以及公民之间的信任和合作关系。（5）责任并不简单。公务员应该不仅仅关注市场，更要关注法令和宪法、社区价值、政治规范、职业标准以及公民利益。（6）重视人，而不只是生产力。从长远看，如果公共组织和网络的运作是基于尊重所有人的合作和共同领导，更可能取得成功。（7）重视公民权和公共服务高于企业家精神。与视公共财产为己出的企业家相比，致力于为社会做出重大贡献的公务员和公民更能够提升公共利益[23]。简言之，新公共服务的主张，就是建立行之有效的公民利益表达机制，使社区、公民和政府沟通与合作、群策群力，协同政府更好地提供公共服务，这无疑是对新公共管理理论的一次超越。但它本身也有一定的局限性：由于强调公民参与和公共利益，可见其在道德伦理上追求社会“共同的善”[24]，而非“个人独享”的善；与此同时，这一理论又否定政治—行政二分，认为公共行政当注重满足公共利益的价值追求，重视组织理论中人文主义的因素，那么公共行政就面临较高的伦理要求。然而其倡导较高的伦理要求，却未提出有效的实现途径，仅提出依靠社区为公民与政府沟通、参与公共行政的依托。问题是，社区的善就是共同的善了吗？这是新公共服务理论本身没有解决的伦理问题。最后需要指出的是，新公共服务理论指出了公共行政的发展方向，即“尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃，但是它们却应该被置于由民主、社区和公共利益构成的更大的环境中”[25]。可惜的是，登哈特的新公共服务理念缺乏一个可以操作的组织结构和运行方式[26]。3.公共价值管理理论上世纪90年代中后期，英美学者深刻反思了当时的公共行政理论与实践中存在的诸多问题，提出“公共价值”的概念，认为公共部门的使命是创造公共价值。2006年，斯托克教授在《公共价值管理：网络化治理的新叙事》一文中，认为公共价值管理是一种与网络化治理相适应的新的管理范式，并做了详细的论述。近年来，公共价值管理理论更是风靡整个学术界，有取代新公共管理成为主导的行政理论之势。公共价值管理理论的核心是公共价值的创造。本人认为主要包括三个方面：第一，公共价值的定义和发现，这是公共价值创造的前提。所谓的公共价值，不同的学者，具有不同的观点。莫尔认为，价值来源于人的期望和感知，所以公共管理者应最关注公民通过代议制政府所表达的期望[27]。斯托克认为公共价值并不是一个公共服务的生产者或使用者的个体偏好的简单叠加，它是一个包括政府官员和利益相关者的商议的结果[28]。凯雷等人认为，“公共价值是政府通过服务，法律法规和其他行动所创造的价值”，“价值由公民们的偏好决定的，通过多种手段表达，并由选举产生的官员的决定表现出来”[29]。根据上述学者对公共价值的理解，他们一致认同公共价值是公众对政府期望的集合，是一种公众效用。换言之，公共价值是公众的愿望、偏好和需求的反映，存在于公众之中，而不是由政府自我决定的。因此，在定义和发现公共价值的过程中，政府坚持以民为本的原则，除建立和完善信息沟通和反馈机制外，努力拓宽公众参与途径，让公众积极参与公共生活，反映利益诉求，以便更准确、全面地定位公共价值，同时，培育作为公民不可缺少的公共精神。第二，公共价值的供给，这是公共价值创造的关键。待公共价值明晰后，公共价值管理理论要求政府通过“网络化治理”来提供公共价值。在网络化治理中，技术和关系是两个关键词。先进的信息技术为网络化治理提供了硬件上的可能，比如信息公开机制、电子政务、数字化治理手段和数字民主等。而“成功的关系”则是创造公共价值的重要前提，也是公共价值管理的核心目标[30]。也就是说，在网络治理模式下，政府作为公共价值的直接生产者的作用越来越不重要，而主要任务是“依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业”[31]，更高效地供给公共价值。第三，公共价值的实现。网络治理不是万能的，存在不少缺陷，如目标分歧、沟通不畅、协调失效、责任模糊等，所有这些都会导致网络治理失灵，如果不采取及时的补救办法，就会出现公共价值的失灵。所以，作为公共价值创造者，政府要积极评估网络，及早发现问题，采取弥补措施，甚至在特殊情况下，可以直接参与公共价值的生产，以保证公共价值的实现。从公共价值的定义和发现中的公众参与和意愿表达，到公共价值的供给中的网络化治理，再到公共价值实现中的政府补救，整个公共价值管理过程无不体现行政管理的公共精神，这是公共行政的本质要求。公共价值管理所讨论的公共精神没有停留在说教和论述的静态层面上，而是一种实在的、动态的、可行的公共性即建立在网络治理基础上的公共性，因此，网络治理的建构与管理直接关系到公共价值管理的成败。所以，公共价值管理理论暂时解决了工具理性和价值理性的难以调和的矛盾，较好地回答了现存行政理论难以解答的问题，把行政学发展推向一个新的高度。不可否认，公共价值管理理论还比较稚嫩、不够完善，有待于进一步研究和发展，这也是时代给我们行政学人提出的一个任务和挑战。

管理学和政治学是公共行政学的两大理论来源。行政学是从政治学中分离出来的，与政治学有天然的联系；而行政学又是在管理学理论的催生下发展起来的，所以又与管理学有着千丝万缕的联系。[32]公共行政的工具理性与价值理性正是体现了这两大学科对行政学的影响。从前文所介绍和分析的行政理论以及传统公共行政，可以看到西方行政学发展呈现出以下几点规律：1.波浪式前进、螺旋式上升从被奉为圣典的传统公共行政，到煊赫一时的新公共管理，再到方兴未艾的整体性治理，无不显示出工具理性取向的行政学理论在行政学中的地位，它们把效率作为衡量公共行政的核心标准，但是每当这些理论将行政学的效率标准推崇到近乎极端的时候，价值理性取向的行政学理论就会高举公共精神的大旗，呼吁公共行政必须以追求民主、公平、责任等公共精神为己任，把行政学拉回正常的发展轨道。在两大取向的理论交锋下，行政学呈现出波浪式前进的轨迹。需要指出的是，无论是从两大流派各自取向的角度着眼，还是从整个行政学说的发展观察，这种波浪式前进不是反反复复、没有变化的，而是在批判和继承前者的基础上不断发展的。就工具理性取向的行政理论而言，从讲究绝对非人格化的传统行政学发展到包含价值因素的整体性治理理论；从价值理性取向的行政理论来看，新公共行政理论倡导社会公平，却没有提出可行的措施，而公共价值管理理论提出了在网络化治理基础上的公共价值；就整个行政学的发展来说，从坚持绝对工具理性的传统公共行政理论上升到有效整合工具理性和价值理性的公共价值管理理论。所以，无论从哪个角度说，行政学的前进线路虽然呈现钟摆状、螺旋式，但是总体趋势是上升的。2.相互交融两大取向的行政理论相互交融的特点体现了行政理论的复杂性和界线的模糊性。其实，没有一种行政理论或行政学思想属于纯粹的工具理性或价值理性。值得提及的是，行政科学的倡导者西蒙在晚年的时候，发表了题为《为什么是公共行政》的著名演讲，严词批评了当时行政学界过度迷信管理主义和经济主义的现状，并重申了公共行政理论在行政研究中的重要地位。[33]两种取向的行政理论在相互吸收和借鉴中不断发展，在辩论和交锋中不断缩小分歧，并达成一定的共识，即工具理性和价值理性的整合是行政学未来的发展方向。从某种意义上讲，公共价值管理理论就是两大取向行政学理论整合的集大成者，也必然成为未来行政学界讨论的焦点。工具理性和价值理性的划分意在更清晰地梳理、更准确地把握和理解浩如烟海的行政学理论，而不是人为地制造行政学内部的对立和分裂。3.人性假设不同是分歧的根本“人性”是许多学科涉及的重要问题，也是存在分歧和争论最多的话题。早在18世纪英国著名哲学家休谟便明确地指出“一切科学对于人性总是或多或少地有些关系，任何科学不论似乎与人性离得多远，它们总是会通过这样或那样的途径回到人性。即使数学、自然哲学和自然宗教，也都在某种程度上依靠人的科学”；与人性密切相关的逻辑学、道德学、批评学和政治学几乎括尽了“人的知识”。因此，“人性本身”就是“科学的首都或心脏”[34]。由此可见，人性假设是各学科的理论分析框架的出发点和逻辑推理的起点，行政学也不例外。在工具理性视角下，无论是理性人、理性经济人，还是社会人，在本质上都是属于性恶论范畴，认为人是自利的、懒散的、不思进取的，所以，主张采取规则或激励等措施来控制人从而实现目的；而在价值理性视角下的道德人基本赞同人性善的观点，即人是利他主义的、勤劳肯干的、具有高尚人格的，基于这样的人性预设，它更多地依靠行政伦理来约束人，鼓励人们积极参与公共事务，培养公共精神。实际上，简单的性善或性恶、利己或利他的概括难以反映人性的全貌。人性是复杂的，所以应具体问题具体分析，而公共价值管理的反思理性的复杂人恰到好处地做到了这一点。总之，在一百年西方公共行政学的发展历程中，充满了各种争论，如芬纳与弗雷德里克之争（FinerVSFriedrich）、达尔与西蒙之争(DahlVSSimon)、西蒙与沃尔多之争（SimonVSWaldo）、哈默尔与古德塞尔（HummelVSGoodsell）之争、特里与弗兰特之争（TerryVSFrant②）、以及达布利克与公共行政理论网络之争（DubnickVSPAT-NET）[35]。而这些争论的实质是：价值理性还是工具理性应主导公共行政。价值理性强调公共行政的公共性，工具理性侧重于公共行政的管理性，恰恰正是这异常激烈、旷日持久的学术争论推动着公共行政学从幼稚走向成熟。从某种意义上可以说，西方行政学说史是一部价值理性与工具理性在公共行政领域的争论史。然而，事实上，公共行政体系从本质上看应是两重属性的整合统一和完美结合。因为如果将公共行政的管理性置于公共利益之上，那么公共行政与私营部门管理就没有什么不同了，没有价值规范引导的公共行政，就像瞎子一样不知走向何方，也就失去存在的意义。同样，没有工具理性的支撑，公共行政就像跛子一样，难以一步一步前行，那么公共性就如同水中月、镜中花，成为一种看上去很美却是虚幻的东西，没有实在的意义。所以，公共行政必须以价值理性为指导，以工具理性为支撑，才能够实现良性发展。