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行政处罚与公益诉讼关系分析

一、行政处罚,难以完全胜任保护公益的需要

在政府保护公益的诸多手段中,以行政许可、征收、处罚、强制等方式直接影响相对人权利和义务的行政行为是最为直观和有效的。这就使得政府在保护公益的过程中,过于倚重行政行为,尤其是以剥夺或者限制相对人利益为手段的行政处罚。(一)多元化的执法主体权责交叉重叠,效能低下。按照《行政处罚法》的规定,行政机关和法律、法规授权或者委托的组织具有行政处罚权。行政处罚权按照领域或者环节分散在不同的执法主体中,容易造成争功诿过的情况,有利益的时候会一拥而上,最大程度地行使处罚权限,会造成重复执法,增加相对人的负担。(二)缺乏外部监督,执法主体以罚代管现象严重。行政处罚是执法主体进行社会管理的手段,然而在缺乏外部力量监督制约的情况下,执法主体只考虑地方或者部门的局部利益,以罚代管,而不从源头上杜绝此类行为。究其原因主要有两点:一是执法主体受利益驱动,将行政处罚视作增加经费来源和业绩表现的手段,二是执法主体也会受地方政府或者利益集团的干扰,难以严格执法。(三)行政处罚难以独力修复被破坏的公共利益。行政处罚不仅是对侵犯公共利益行为的惩戒和威慑,还应该承担起修复被破坏的公共利益的功能。然而,从现实情况来看,单独地运用以罚款为主的行政处罚既无法通过增加违法成本制止相对人进一步侵犯公益,也无法运用罚没所得完全修复被破坏的公益。

二、公益诉讼,对正义的二次恢复

对正义的恢复是行政处罚存在的正当性基础之一,但是由于功能上的先天不足和执行过程中的掣肘走样,行政处罚已经难以完全胜任保护公益的需要,所以有必要寻求新的途径用以替代或者补充行政处罚。(一)行政处罚和公益诉讼代表的法律关系不同。行政处罚是一种行政行为,代表的是行政主体与相对人之间存在的行政法律关系。行政法律关系是隶属型的法律关系,行政机关与当事人之间是命令与服从、管理与被管理的关系,行政机关居于主导地位。公益诉讼则是一种司法行为,双方当事人享有平等的诉讼地位,可在法庭上进行充分的辩论。(二)行政处罚和公益诉讼的救济方式和程序不同。根据《行政处罚法》的规定,如果当事人因侵犯公益受到行政处罚时,可以申请复议或者提起行政诉讼,与行政处罚行为有利害关系的人也可以提起申请复议或者提起行政诉讼。公益诉讼虽然有行政公益诉讼和民事公益诉讼之分,但是区别只在于被告的主体身份不同,诉讼双方当事人不仅可以对未生效的判决和裁定提出上诉,还可以就已经生效的判决和裁定向检察机关申请抗诉。(三)行政处罚和公益诉讼对公益保护的程度也有所不同。行政处罚和公益诉讼的提起都是以对公益诉讼已然发生的侵害或者产生的危险为条件的。但是,行政机关作出的处罚决定必须严格贯彻“处罚法定、过责相当”的原则,只能以作出行政处罚时公益受损的程度为判定相对人责任的依据。而公益诉讼的请求范围则遵循权利处分原则,也就能够更加充分地修复受损害的公共利益。

三、构建行政执法与公益诉讼关系模式设想

公益诉讼可以有效地解决因违法行为或者权力滥用而导致公共利益无人维护的尴尬局面,笔者现就构建行政处罚与公益诉讼的关系模型应遵循的原则提供以下建议:(一)诉讼谦抑原则。如同不能对公益的保护完全寄望于行政手段一样,公益诉讼也不能一劳永逸地解决公共利益无人维护的困局。公益诉讼应当作为行政处罚之后的第二道防线,那么就应该首先发挥行政处罚高效、权威的优势,尽快恢复受损的公益,对于行政处罚难以弥补损失或者行政机关怠于行使职权的,可以再行提起或者直接提起公益诉讼。(二)诉讼支持原则。行政处罚与公益诉讼都是以保护公共利益为出发点和落脚点的,所以两者之间应该是共生互补,而不是矛盾对抗。公益诉讼可以完善行政处罚的不足,行政处罚也应支持公益诉讼的开展。显然,作出行政处罚的行政主体无论是对事实问题的调查取证和对法律问题的分析判断方面都更具专业性,也应对其他主体提起的公益诉讼予以支持,如证据移送、出庭作证、协助执行等。(三)诉讼执行优先原则。行政处罚和公益诉讼都是以追究法律责任作为保护公共利益的手段,当针对同一侵权行为同时提起行政处罚和公益诉讼时,往往会出现法律责任的竞合问题,如行政处罚对侵权人处以罚款,公益诉讼则要求侵权人进行经济赔偿。公益诉讼的法律责任侧重于对受损公共利益的修复和补偿,而行政处罚的法律责任则侧重于对破坏秩序行为的制裁和惩罚,所以当出现法律责任竞合的时候,应当优先执行公益诉讼的法律责任,以最大化地修复受损害的公共利益。

[参考文献]

[1]胡小红.公益诉讼与行政执法的比较研究[J].安徽大学学报,006(6).

[2]颜运秋.公益诉讼理论研究[M].北京:国检察出版社,002.

作者:陈 征 单位:天津市武清区人民检察院

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