畜牧兽医执法行政处罚研究

一、行政行为的成立

1.从一般行政学原理分析，行政行为（处罚）的成立有三个基本要素，即是三足鼎立。一是主体，对行政相对人作出的行政处罚由有法定职责的行政机关作出；二是内容，行政处罚的实施，由法定机关依法行使行政管理权，通俗而言，即表现为向行政相对人作出的行政处罚决定书；三是送达，行政处罚决定书依据程序送到行政相对人。主体、内容、送达三个必备要素同时具备，行政处罚才在行政法层面构建成立。2.行政处罚不成立在《行政处罚法》上的依据。《行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述和申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”从法条的规定看出，行政处罚不成立有两个客观存在：一是未告知行政相对人处罚的事实、理由和依据。二是拒绝听取行政相对人的陈述和申辩，不成立即是法律规定的行政处罚的合法性要件存在重大问题，致使行政处罚还处于“无”的状态，但是在我们执法过程中，常有两种客观存在，行政相对人已经受领了行政处罚决定书，不依照《行政处罚法》履行法定的作为义务，导致行政处罚不成立的诸事实因素在法理上可以归结到程序违法的类型中，行政相对人如不服，从《行政复议法》和《行政诉讼法》来看，对行政相对人的救济方式是一样的。

二、行政处罚的无效

《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”根据《全面推进依法行政实施纲要》规定的合法行政的精神，法无规定不可为，行政机关实施行政管理职权，必须职权法定。各级畜牧兽医行政机关制定并公布的《权利责任清单》细化了机构的权力与责任，是各级畜牧兽医综合执法机构开展综合执法的基本依据。法有规定不可违，从保护相对人合法权益的视角审视，畜牧兽医综合执法机构实施行政处罚时，要严格遵循法律法规规定的既定程序。影响行政处罚无效的因素有没有法定依据和不遵守法定程序，此处，我们特别从程序上加以探析。畜牧兽医综合执法实际工作中与《行政处罚法》中规定的效力性程序如下。1.立案程序。有案必立、必须立案，一般先立案，执法人员后进行依法调查，特殊情况下可以先采取强制措施，后立案。具体参见《兽药管理条例》第四十六条规定：“兽医行政管理部门依法进行监督检查时，对有证据证明可能是假、劣兽药的，应当采取查封、扣押的行政强制措施，并且采取行政强制措施之日起7个工作日内作出是否立案的决定。”2.两名以上执法人员共同检查或调查的程序。《行政处罚法》第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。”两名以上执法人员参与调查，是法律的基本规定，不仅体现了行政执法的公正性，更有利于客观、翔实收集与违法相关的证据。3.强制措施报批程序。《行政处罚法》第三十七条还规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或以后难以取得的情况下……可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关执法人员不得销毁或者转移证据。”行政机关在实施先予保存登记措施时，应该向机关负责人报批。同理，畜牧兽医综合执法机构依相关法律、法规授权，实施查封、扣押强制措施时，应该严格遵循《行政强制法》的规定履行报批手续。4.回避程序。《行政处罚法》第三十七条还规定：“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”执法人员在查办案件时，如果有《公务员法》条款规定情形的，应当主动提出公务回避，当然，行政相对人也可以提出执法人员回避申请。5.行政机关领导人集体讨论程序。《行政处罚法》第三十八条规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”对于什么是“情节复杂”，《动物防疫法》《兽药管理条例》《饲料及饲料添加剂管理条例》等法律法规以及农业农村部的有关规章没有具体规定，地方出台的畜牧系统行政处罚裁量标准中有关法律法规列举的违法情形是“严重”和“特别严重”的情形与情节复杂相类似，可以参考。对较重处罚，法律法规也没有特别的规定，可以参考《行政处罚法》第四十二条的规定。6.听证程序。《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”听证程序体现了《行政处罚法》对当事人程序性权利的重视，是法定的。

三、行政行为不成立或无效对畜牧兽医综合执法的影响

第一，对实际工作的影响是在每年度的案件评查中因内部程序缺失或者重大程序瑕疵而被案卷评查部门全盘否定。案卷评查是上级主管部门和政府法制部门组织的对系统办理执法案卷质量的综合性评析，结果将在省、市范围内通报，案件的结果与执法机构全年的工作绩效息息相关。从工作成效角度审视，畜牧综合执法机构办理综合执法类案件，严格遵循法定程序步骤，是全面依法治国的根本遵循，是依法执政和法治政府建设的当然要求，也是执法人员履行法定职责的具体体现。第二，从行政相对人救济的层面审视，若当事人提起诉讼，可能违反法定程序而被判决撤销。《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”畜牧兽医综合执法机构违反了上述规定的六种程序，属于违反法定程序的情形，从诉讼的角度来看，必然要被法院予以撤销。四、行政处罚不成立与无效的防范第一，在思想层面上，畜牧兽医综合执法机构执法人员要牢固树立“依法治牧、执法为民”的大局意识，把日常的执法工作置于构建“法治政府、法治社会”的全面依法治国重大战略之中，依法而为，积极行政。第二，严格依法行政、遵循程序，把程序意识与公正意识紧密结合。从行政处罚的立案报批开始，到两名以上行政执法人员调查取证，在采取“先行登记保存”等措施时，必须遵循先报批，后行政的执法步骤。在一般程序中，畜牧兽医综合执法机构作出行政处罚决定前，要以“行政处罚事先告知书”的形式，书面告知对方处罚的事实、理由、依据等。

作者:李太英 张芳荣 孙志征 祁广勋 孙德武 鄢桂华 余向阳 单位:河南省信阳市畜牧工作站