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动物卫生监督行政处罚研究

摘要:规制行政处罚自由裁量权对推进动物卫生监督机构法制建设、构建良好动物防疫监管秩序意义重大。当前规制行政处罚自由裁量权的主流方法存在酌定情节范围难界定、裁量情节比重不明确、自由裁量滥用风险大、裁量结果不精准等短板。建议动物卫生监督机构引入利益衡量理念,设置裁量“脱逸”出口,健全配套保障机制,以便合理行使行政处罚自由裁量权。

关键词:行政处罚;自由裁量权;规制

行政处罚自由裁量权(下称自由裁量权),是指行政机关查处违法行为时,在职权范围内选择对当事人是否进行处罚以及处罚种类、幅度的权限。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类包括警告,罚款,没收违法所得、没收非法财物,责令停产停业,暂扣或吊销许可证(执照)、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。动物卫生监督机构规制自由裁量权的重点在于控制“罚款”幅度,如《中华人民共和国动物防疫法》第七十九条规定,对“转让、伪造或者变造检疫证明”的违法案件,动物卫生监督机构除没收违法所得、收缴检疫证明外,还需要在“三千元以上三万元以下”的处罚幅度中确定合理罚款金额。为科学合理地规制自由裁量权,近年来,各地动物卫生监督机构严格贯彻党中央有关规范公正文明执法的决策部署,建立健全行政处罚自由裁量权基准,指导合理行使行政处罚权,执法质量更上新台阶。然而,规制自由裁量权并非一个简易命题,无论在刑法、民法领域,还是在行政法领域,类似权力规制一直困扰多方,规范自由裁量权任重道远。

1规制自由裁量权的必要性

1.1是法制建设需要。自由裁量权作为行政处罚权的重要组成部分,天然带有“权力”属性。孟德斯鸠曾说过,“任何有权力的人使用权力都要到边界时才停止”,拥有自由裁量权的执法机关也不例外。包括动物卫生监督机构在内的所有执法机关,或多或少存在自由裁量权滥用的问题。滥用自由裁量权主要表现为高低限罚款、办理态度案或人情案、同案异罚等,由此容易滋生执法腐败,损害行政机关公信力。因此,须建立健全自由裁量权基准,筑牢法制“篱笆”,确保自由裁量权不被滥用。1.2是动物防疫需要。动物卫生监督行政处罚的意义:通过剥夺预期或既得违法利益,督促行政相对人回归守法轨道,以实现有效防控动物疫病的管理目标。如果处罚过轻,行政相对人会通过违法行为而获利,铤而走险从事违法活动,继续破坏动物防疫监管秩序;如果处罚过重,虽然可以完全剥夺相对人违法利益,但不符合“罚过相当”的法律原则,也不符合社会公众情感及动物防疫需要、行政法原则,动物卫生监督机构应当合理行使自由裁量权。

2规制自由裁量权主流方法的短板

当前,辽宁、重庆、浙江等多地动物卫生监督机构主要采用“格次法”来规制自由裁量权。“格次法”一般根据违法性质,将违法案件划分为“严重”“一般”“轻微”等若干层级,以对应不同程度的行政处罚。这种方法移植自早期刑法实务,有着较多短板。2.1自由裁量权有滥用风险。“格次法”一定程度上压缩了自由裁量权,但在幅度较大的罚则中,动物卫生监督机构仍有着过分宽松的自由裁量余地。如当事人“严重”违反动物防疫监管秩序,经营货值10万元的检疫不合格动物产品,承案机构将在“37万元~50万元”之间,有13万元的自由裁量幅度,滥用风险较大。2.2“危害程度”和行政处罚不一定相当。多数动物卫生监督机构在设置自由裁量权基准时,只是生硬地将“危害程度”划分为若干层级,对应以若干均匀阶次的行政处罚。而事实上,“危害程度”与行政处罚之间,并非是简单的“线性”关联。适用“格次法”,将二者仅作形式对应,有悖于“罚过相当”原则的实质要求。2.3裁量情节比重不明确。在多情节竞合的行政处罚案件中,要合理地定过量罚,前提必然是解决好情节竞合问题。如正向竞合,当事人有“查处后主动减轻违法行为后果”“积极配合查处”等同向情节;又如反向情节,当事人有“多次从事相关违法活动”“主动提供他人违法线索”等相向情节。多情节竞合案件中,裁量情节比重的确定,直接关系到情节竞合问题的解决,更关系到行政处罚决定地做出。至于如何衡量裁量情节比重,至今仍没有科学且被普遍认可的方法。

3动物卫生监督机构规制自由裁量权的路径

行政机关自我规制自由裁量权是主流共识。同时鉴于“格次法”的上述短板,笔者认为动物卫生监督机构可以采取相应措施来规制自由裁量权。

3.1引入“经济人”利益衡量理念。从事动物养殖、屠宰、运输、诊疗等活动的个人、法人或非法人组织,多以营利为目的,有着“经济人理性”。动物卫生监督机构可以利用这一“理性”,按照命令性条款和禁止性条款的分类,以守法成本/查处几率或违法收益/查处几率的数值作为行政处罚额度,适度剥夺当事人既得利益或预期利益,督促相关从业人员守法经营。这种裁量方法在司法实践中早有应用,也符合“罚过相当”等的行政法原则,可以适用于相当数量的动物卫生监督行政处罚案件。有必要指出的是,除法定缘由,行政处罚决定不能突破罚则规定的上下限。如养殖户违反“畜禽养殖场应当建立养殖档案”的命令性条款,可以以守法成本(养殖档案文书成本+‘填写工作’人力成本)除以查处几率(“0~1”之间)的数值,作为罚款金额。比如贩运户违反“禁止经营检疫不合格动物产品”的禁止性条款,可以违法收益(‘假定成功获利的毛收入’-收购、运输等经营性成本)除以查处几率(“0~1”之间)的数值,作为罚款金额。3.2设置自由裁量权“脱逸”出口。并非所有当事人都是在“理性”指引下作出违法行为的,如存在过失、受胁迫等情节的违法案件,性质特殊、需要单独考量的个案,在自由裁量时,如果过于机械地搬用利益衡量方法,有可能损害到个案正义,甚至可能突破行政法规定。因此,要充分考虑到个案需要,为自由裁量权留有“脱逸”出口,允许办案单位在特定情形下,不适用利益衡量而进行个案裁量。留有“脱逸”出口,并不代表放任自由裁量权,而是“因案而定”,这种“殊情”应该被有关方面严格监督。3.3建立健全自由裁量权配套保障机制。自由裁量权规制要真正落实,仅靠执法机关自律远不够,还须建立健全配套的保障机制。一是落实拟处罚决定说理制度。在提出案件处理意见、审批处罚决定等环节,承办案件的执法人员应当主动说明罚款等处罚额度的计算过程,确保计算合理、有据可依。二是落实处罚决定法制审核制度。充分发挥具有一线工作经历的法制专员、公职律师作用,依照既定规定和程序,严格审核案件事实证据、执法人员意见、当事人陈述申辩等内容,提高自由裁量权行使质量。三是落实层级监督制度。同级兽医主管部门或上级动物卫生监督机构,要通过业务报表、内部督察等方式,及时复查有关动物卫生监督机构办理的行政处罚案件,重点检查具有“脱逸”处罚、高低限处罚等情况的行政处罚案件,引导、督促有关机构合理行使自由裁量权。

参考文献:

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[4]许传玺.行政处罚的确定标准——寻求新的思路[J].中国法学,2003(4):56.

作者:宫婷 单位:辽宁省本溪市桓仁动物卫生监督所

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