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行政处罚权行使中依法行政问题探析

一、一则关于相对集中行政处罚权争议的案例

(一)案情简介

某县政府为相对集中行使行政处罚权,设立了行政执法局。该局在日常执法检查中,发现某酒吧未报批环境影响评价登记表擅自进行装饰装修,安装隔音设施,遂根据《环境保护法》第三十一条和《环境影响评价法》第三十一条的规定,向该酒吧作出《责令改正违法行为决定书》(以下简称《责改决定书》),并同时对该酒吧罚款人民币10万元。酒吧不服,向该县政府申请行政复议,县政府作出了维持决定。之后酒吧以行政执法局无权作出《责改决定书》以及处罚过重为由向法院提起诉讼,要求法院撤销行政执法局的《责改决定书》及其罚款。

(二)本案争议的问题

该案虽然最后以行政执法局改为对酒吧处罚5万元,酒吧撤诉而结案,但却折射出作为深化行政管理体制改革重要途径之一的相对集中行政处罚权,在执法实践中面临的如何严格坚持依法行政的问题。本案的关键是行使相对集中行政处罚权的行政执法局是否有权作出《责改决定书》;行使相对集中行政处罚权的机关在执法实践中如何与其他有关职能部门相互衔接以确保依法行政。本文将从依法行政的视角对这些问题进行分析。

二、关于相对行政处罚权中依法行政的法律分析

(一)行政执法局是否有权作出《责改决定书》

依法行政是行政法的基本原则之一,也是其首要的原则。基本含义是指政府的一切行政行为应依法而为,受法之拘束。①依法行政要求政府要依法的明文规定行政,这里的“法”,包括《宪法》以及各法律、法规和规章。也就是说,政府的行政行为必须有法的明确规定,即法无明文规定不可为。前述案例中的行政执法局是该县政府根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定(国发[2002]17号)》(以下简称《决定》)和所在省政府对应的文件而设立,集中行使该县20多个职能部门的行政处罚权。那么,该行政执法局是否有权作出案例中的《责改决定书》呢?答案是否定的,理由如下:首先,该行政执法局职权范围中并不包含责令改正。该行政执法局行政职权的主要依据是《行政处罚法》的有关规定、《决定》和所在省政府的对应文件。该县政府在设立该执法局的文件中规定了其主要职责,其中关于环境保护方面的职责是“行使水体、大气、土壤、噪声、光、恶臭、固体废物、化学品、机动车等环境保护方面法律、法规、规章规定的行政处罚权(含相应的行政监督检查权)及与之相关的行政强制权(仅包含实施行政强制措施)。”毫无疑问,该执法局所拥有的行政处罚权是有法定依据的,也有行使行政处罚权所必须的行政监督检查权(包括必要时为保全证据而采取的行政强制措施),因为行政监督检查是实施行政处罚的前提,是行政处罚程序必不可少的一部分。从一定程度上说,行政监督检查权和相应的行政强制措施权是附属于行政处罚权的。行政处罚权集中之后,原有关行政机关为履行行政处罚权而具有的行政监督检查权和相应的行政强制措施权也当然随之转移,不可能也不应当将行政处罚权和与此直接相关的行政监督检查权、行政强制措施权人为地割裂开来。②那么,责令改正是否属于行政监督检查的范畴呢?根据《行政处罚法》第三十六条及第三十七条的规定可知,与行政处罚相应的监督检查目的是收集实施行政处罚所必须的证据,责令改正显然不是行政监督检查,也不是行政处罚,而是一种行政命令。国务院法制办秘书行政司根据《行政处罚法》第二十三条的规定,在《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复(国法秘函[2000]134号)》中已明确其不属于行政处罚,即责令改正是行政主体对特定行政相对人作出的一种行政命令。环保部的《环境行政处罚办法》第十一、第十二条也明确将其规定为行政命令。行政法上的行政命令是指行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为(作为或者不作为)的意思表示,是行政行为的一种形式。③因此,案例中行政执法局的职权范围中是不包含责令改正违法行为这种行政命令权的。其次,法律已经明确将责令改正违法行为的权力赋予环保部门的前提下,行政执法局不可越俎代庖。根据《环境保护法》第六十一条的规定,责令停止建设作为责令改正的一种形式,有权作出的机关是“负有环境保护监督管理职责的部门”,修订前的《环境影响评价法》第三十一条则明确规定责令停止建设的权力属于“有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门”。2016年9月1日起开始实施的新《环境影响评价法》更是将责令停止建设的权力直接赋予了“县级以上环境保护行政主管部门”。对《环境保护法》而言,新修订的《环境影响评价法》既是新法,又是特别法,应该优先适用。因此,环境影响评价法中责令停止建设的权力专属于“县级以上环境保护行政主管部门”(海洋工程建设项目除外),故该行政执法局是无权作出《责改决定书》的。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》在“依法行政的基本要求”项目下也明确规定“行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”显然,该行政执法局作出《责改决定书》的行为属于超越职权的行为,根据《行政诉讼法》第七十条的规定,依法应予撤销。由此可见,相对集中行政处罚权的部门在执法实践中不能忽视依法行政的基本原则。没有法定依据擅自行使属于其他部门的法定权力,势必会打乱法定的部门分工,破坏既定的法律秩序,进而在行政管理与行政执法上造成混乱,这是严重违反依法行政原则的。

(二)集中行使行政处罚权的机关与其他有关部门间的协调配合

《行政处罚法》设立相对集中行政处罚权制度的目的,是欲解决职责交叉、多头执法、重复处罚等问题。根据《行政处罚法》的有关规定,实施行政处罚的同时,必须要纠正违法行为。而许多单行法律又将纠正违法行为的职权授予了专门的部门来行使,因此,将原来其他职能部门所拥有的行政处罚权集中交由一个机关行使,该机关不可能仅仅对违法行为者施以行政处罚就了事,必然不可避免地与原职能部门在行政处罚和纠正违法行为等方面进行协调配合。可以说,集中行使行政处罚权的机关与原职能部门的协调配合既是实施相对集中行政处罚权的重要环节,也是依法行政的必然要求。《决定》明确指出,“要通过各层次的配套制度建设,明确集中行使行政处罚权的行政机关与其他有关部门之间的职责权限,完善集中行使行政处罚权的行政机关与其他有关部门之间的协调配合机制。”这种协调配合机制主要包括执法协调制度、部门协调配合制度和信息互通制度等。

1.建立并完善执法协调制度

执法协调的主体应为本级人民政府的法制机构,协调的主要内容包括建立定期的联席会议制度,相互沟通执法过程中出现的问题,商讨解决的办法;协调和化解执法过程中出现的争议和矛盾;对在执法协调中各部门的工作定期予以评价并与部门负责人的考核挂钩等等。

2.建立并完善部门协调配合制度

行使相对集中处罚权的机关应设立专门负责协调的机构,一般应交由其法制机构来负责协调在实施行政处罚过程中与其他部门的沟通协调。比如上述案例中,从依法行政的角度出发,行政执法局应该是在发现酒吧未批先建的违法行为后,立即进行调查取证,然后将取证情况通报给县环保局,县环保局根据行政执法局调查取证的结果对酒吧作出《责改决定书》,同时行政执法局可以依法对酒吧作出相应的行政处罚。在此沟通协调的过程中,行政执法局应就拟作出的行政处罚所依据的事实和法律以及处罚的幅度与县环保局进行充分的沟通。事实上,该县行政执法局设立不到一年的时间里,在行使相对集中行政处罚权的过程中产生的行政争议时有发生,这与没有建立起行之有效的部门协调制度也有很大的关系。

3.建立并完善信息互通共享制度

行使相对集中行政处罚权的机关应与其他有关职能部门建立畅通的执法信息互通共享渠道和平台,对各自执法过程中获取的信息做到互通共享,这样不仅能够有效避免重复执法等情况,还能提高相对集中行政处罚权的执法效率。比如就大气污染防治来说,环保部门可以将其辖区内排污许可证的发放情况、大气污染物的排放标准、重点大气污染物排放总量控制指标以及监管的方式等在信息平台上予以公布,这样,行使相对集中行政处罚权的机关在执法检查中就可以对相关的行政相对人是否违法作出初步的判断,然后经过调查取证并及时与环保部门进行沟通协调,在各自的职责范围内依法作出相应的行政行为。这不仅符合依法行政的要求,而且执法效果也是显而易见的。

三、结语

行使相对集中行政处罚权的行政机关必须牢记依法行政的原则,明确执法权限,做好与其他职能部门的执法协调,以确保行使相对集中行政处罚权时不偏离依法行政的轨道,最大限度地实现相对集中行政处罚权的制度价值。

作者:吕中诚 单位:湖南警察学院法律系

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