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中美证券市场行政处罚机制对比

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一、中美证券市场行政处罚机制概述

我国证券市场政府监管大致经历了三个时期:第一个时期上海和深圳的地方政府对证券市场进行非集中性的监管,政府的职能定位为为企业融资解困;第二个时期的证券监管表现为证券委和地方监管部门的共同监管;第三个时期,我国证券市场形成了中国证监会统一领导的中央领导体系,明确了中国证监会是独立而唯一的最高监管组织。证监会对证券市场违法违规行为具有进行行政处罚的权利。2006年,经国务院同意,证监会设置了独立的行政处罚委员会,以求案件审理的专职化和专业化。美国1933年证券法及其后形成的判例对“证券”做出的概括性规定使美国证法倾向于重实质而轻形式,延伸了证券的概念,将众多投资行为以证券的名义合法化,并通过证券监管路径规制。这在一定程度上保护了投资者利益,但在另一方面,证券定义的概括性也无疑是在证券监管的范围和专业性上提出了更高的要求。SEC在美国行政体系中具有特殊地位,其为经国会授权的执行美国联邦证券法体系的独立机构,具有准司法权、准立法权和独立执法权,乃美国证券监管的最高机构。其行政执法机制包括调查程序和行政执法机制——发布调查报告程序、司法禁令程序和行政审裁程序。在美国三权分立的政治传统下,SEC的准司法权、准立法权和独立执法权有助其对复杂的证券市场违法违规行为做出及时有效的反应。SEC行政处罚权具有准司法权性质,而美国最高法院通过一系列判例承认行政机构可享有准司法权。因此,SEC实际为具有极大独立性的证券监管机构。SEC并不受国会的控制。其权利受法律的直接肯定,并通过之后的一系列判例得到肯定。

二、中美证券市场行政处罚机制比较

(一)监管机构性质

同属政府主导型监管体制,同为证券市场监管主体,中国证监会与美国SEC在行政机构体系中的独立性不同。美国SEC拥有准司法权、准立法权和独立执法权,经国会授权而成为执行美国联邦证券法体系的独立机构。美国法律界认为,一个独立运行的证券监管机构其透明度胜于合并监管的机构。基于此认识,SEC在美国行政体系中具有相当的独立性,以保证其对证券市场监管的透明度。其权力来自于法律的直接规定。准司法权、准立法权和独立执法权相互配合,在SEC内部体系内也能够形成相对完整的链条,对行政处罚机制发挥功用起保障作用。此外,基于证券期货市场的专业性,美国SEC作为一个实际上独立于行政机关的特殊机构,能够在较大程度上保障其决策的独立性和专业性。我国证监会具有规则制定权、行政许可权、监督管理权、调查取证权和惩处权等权力。但我国证监会为国务院的直属事业单位,不仅不独立于政府,也不独立于其监管对象。因此,我国证监会虽具有行政权力,但其权力来自于国务院授权。证监会在证券市场行政处罚机制发挥的实效作用很大程度需要依靠其性质,即依靠其背后强大的行政权力来规制证券市场不法行为,而非其自身的行政力量。因而,证监会的独立性不及美国SEC,我国证券市场行政处罚机制对于规制证券不法行为的作用很大程度上依靠中央行政力量的支撑,而非证监会行政处罚的强效性。

(二)行政处罚的种类与效力

我国证监会对证券市场违法违规行为所能适用的行政处罚种类较为广泛。证监会除运用行政处罚手段之外,还在其指定的规章或规范性文件中,创设了责令更换董事、监事、高级管理人员,责令股东转让股权,一定时期内不受理有关文件、申请或推荐等“非行政处罚措施”。美国发达的证券市场对SEC的监管效力提出了极高的要求。而事实上SEC自成立起,就一直在完善其执法措施。SEC的执法经历了从司法诉讼转向行政审裁,从申请禁止令到罚款的变化。2002年美国《萨班斯法案》通过后,SEC的行政手段进一步加强,兼顾打击违法与阻止再犯。另一方面,SEC也具有高度灵活的执法裁量权,可以决定如何处罚违法。SEC能够处罚违反联邦证券法的行为,同时国会也规定各种行政措施的使用条件,允许SEC灵活适用。因而,SEC在证券监管中同时具有高度裁量权和丰富的执法措施。

(三)行政处罚机制对于投资者保护目标实现的意义

证券市场监管的一大重要目标即保护投资者。证监会与SEC介入证券市场,对证券违法违规行为进行惩处,以保护处于相对弱势地位的证券市场投资者。但我国证券行政处罚机制并没有将这一目标贯彻于行政处罚机制的始终。以行政处罚中的罚款和没收违法所得为例。根据《中国证监会2010年度证券行政处罚分析报告》,2010年证监会所有处罚案件中,使用频率最高的行政处罚类型是罚款、警告、没收违法所得,分别占全部处罚类型的46.26%、33.33%和10.88%,处罚对象为276个,处罚金额总计5861.57万元。证监会罚款金额也呈现逐年增加的趋势。但罚款和没收违法所得虽为最常见的行政处罚措施,但罚款与没收违法所得一并上缴国库。在这种情形下,投资者并不能直接从证监会的处罚中得到直接补偿。美国SEC作为具有较高独立性的监管机构,对于投资者保护目标采取更加直接的方式。SEC认为不能狭义地理解投资者保护的目标,制裁违法固然能简介保护投资者,但更重要的是把对违法者的罚款及其返还的非法所得用于补偿投资者,使其受到的损失降到最低。证监会与SEC在保护投资者这一目标上采取直接与间接两者不同思路。中国证监会在行政处罚机制的设置时除考虑投资者保护这一目标外,同时考虑政策性目标。证监会同时承担着发展证券市场和保护投资者的目标。因此,政策性因素对于证监会行政处罚机制的影响极大。而投资者保护的目标可能受到政策因素的挤压。而美国SEC投资者保护的目标占据主要地位,因而其制裁证券违法违规的途径更加灵活。与SEC相比,证监会可运用的行政处罚和非行政处罚类型在类型上并不少,但是证监会在自由裁量方面的灵活度则逊色于SEC。SEC可选择与证券市场违法的当事人选择和解,而证监会则不被允许与当事人和解。这也反映了中美证券监管理念中的另一差异。美国SEC的执法自由裁量权可保障对证券市场监管的效率性,而我国行政处罚措施的类型化固然可以保障证监会自身权利不被滥用,但却在灵活性与效率性方面略显不足。与我国行政处罚机制相联系的证券监管程序中,也明显反映出这一特点。2010年,我国证券行政委共收案件107件,而仅审计67件。而证券市场违法违规行为频发的背景下,证监会必然会面临更大的压力。

(四)“查审分离制”——证券监管的专业化走向

我国证监会成立至2002年,案件调查与审理由同一部门负责。2002年《关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》发布后,证监会案调查与审理由不同部门负责,正式将行政处罚工作分为两个阶段,第一阶段为案件调查阶段,由稽查部门负责;第二阶段为案件审理、听证阶段,由证监会行政处罚委员会负责。2012年底证监会启动改革,引入法官挂职担任行政处罚委员会委员。在证监会查审分离体制下,稽查部门负责案件调查,听证由专门委员会负责审理,法律部门负责复议诉讼。证监会查审分离制度的建立反映证券监管专业化的趋势。而在监管机构内部明细各项权限的划分,也构成对证监会自身权利行使的监督。证券监管职责的细化对于证监会的监管效率也有一定的促进作用。美国SEC下设4个部,18个办公室,同时在各州还有11个派出机构。SEC在证券行政处罚体系中引入“行政法官”。行政法官通过行政审裁制度对证券市场违规当事人最初裁决。SEC在长期发展过程中,也形成了完善的“调查——处理”的行政执法机制。独立的调查权也保障了SEC的监管能力。在对证券市场违法违规行为进行查处的过程中,中美两国的监管机构都在朝专业化发展。

三、结论

中美两国证券市场监管路径不同。美国SEC与中国证监会的行政处罚机制在目标、体系、监管机构内部结构、地位等方面存在着差异。但中美证券行政处罚体系建设都朝着专业化的方向发展。有效的证券执法机制在实现投资者保护的目标的过程中有着重要作用。有效监管的前提是明确目标、保证监管独立性和可靠性、保证监管机构拥有充分的资源和有效的执法权力。反观我国证监会独立性不足、执法权力有限、执法自由裁量权不足。证监会同时肩负保护投资者和发展证券市场的双重监管目标,导致证监会的行政处罚机制运作过程中无法及时、充分地保护投资者。我国证监会的行政处罚机制在整个证券监管中处于相对孤立的状态。证监会的行政执法缺乏民事责任制度的有力支持。这导致证监会目前的行政处罚机制必须保持其强效性。证监会在监管上受政策导向的影响大,而独立性不足,而通过机构划分上的细化和内部职能的分权,证监会监管的专业化发展对于监管效率的提供将会有促进作用。

作者:诸佳晔 单位:证券市场监管法律制度之华东政法大学

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