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行政发展制度理性分析

一、制度理性相关概念综述

(一)何为理性。理性从词源上说,来源于希腊语“逻各斯”。在罗马时代,被译成拉丁语:ratio,最早是货币单位,而后等同于逻各斯成为哲学上广泛使用的术语。最后形成了理性(英语:rationality)与理智(英语:reason)的字根。追溯源头,从古希腊的柏拉图,亚里士多德、西塞罗再到文艺复兴时期,都有相关的描述。今天,作为一个原始词,在哲学,心理学,管理学,经济学和社会学等领域都被进行了深入研究,各种学者的描述大致可以概括为三种。一是社会标准理性理论,强调集体意识,如柏拉图的理想国家,黑格尔的市民社会和马克思的社会主义等等,侧重于道德或制度理想主义;其次是基于个人主义和功利主义的理性理论。主要体现在经济学领域,如亚当斯密的“经济人假说”;三是理性人理性社会理论,而我们接下来要说的制度理性就是从韦伯的理性理论中衍生而出的。(二)制度理性的含义。根据韦伯的理性化理论,他将理性视为人类社会行为,结构和秩序以及社会制度的合理性,并把这种合理性分为形式合理性,也就是我们说的工具理性,和实质合理性——价值理性。制度形式合理性是指制度的设计、运行等科学化、合理化,是“硬件”设计、执行的合理性,是一种实践规范;制度实质合理性是在文化道德、法律精神和制度目标等方面追求最大限度的公正合理,是“软件”内容的合理性,是一种价值理念取向。制度理性可理解为国家通过制度安排及调整,通过“纠偏”机制的作用,尽可能使得经济主体之间取得“共识”,逐渐“走向合理性”的过程。

二、行政发展与制度理性的辩证关系

(一)行政发展的涵义。发展理论是在20世纪现代化理论视阈下最早针对发展中国家的经济问题而提出的,旨在把西方发达国家的先进技术和资本向发展中国家扩散,推动发展。随着人们对发展理论反思的日益深刻,发展理论逐渐被应用于其他领域,行政发展领域是其中之一。行政学研究的学者对行政发展的研究逐渐深入,但对行政发展内涵的理解却仍未有统一的认知。笔者认为何颖教授对行政发展所进行的界定是目前国内学者中最为成熟和典型的,即行政发展是指各国政府采用科学方法来满足自身社会发展的需要。改革和完善行政系统和制度,调整行政方式和行政关系,提高行政效能,促进国家政治,经济,文化和社会领域的协调行政进程。(二)行政发展之于制度理性。综观行政学理论发展的历史脉络,我们不难发展其实“制度”、“理性”和“发展”这三个方向的议题和研究几乎在各个时期各个代表学者的研究中都有着学理和逻辑上的联系。在这一过程中,行政发展会根据着社会的发展进步和人的理性的萌芽和发展不断丰富自身的特性及发展,而这个过程也会影响着制度理性的建构内容和侧重。从行政发展的角度出发去考量制度理性的存在,主要有两个方向。首先,行政发展具有一定的特定目标性。这样的目标不是一蹴而就的,而是由着长期和短期目标、总目标和分目标所共同组成的。这样的全部目标要一一实现,需要周密的计划和前期工作,也需要科学、合理的制度。这也就为制度理性的程度提出了更高的要求。其次,行政发展的理念变化影响着制度理性的价值标准和选择。就现在的社会而言,行政发展为贴近社会发展的现实状况,更多追求的是公平、效率、正义和以人为本。因此,人们在渴望和认可现阶段行政发展的追求理念的时候,在制度理性的价值选择上就自然而然地会侧重追求相关的标准,以期二者的统一。(三)制度理性之于行政发展。如同制度是一种个人自由与国家社会秩序之间的中介一样,制度理性也是一种制度中介,不过这种中介是一种理性或者合理的中介,其作用在于增进整个社会的合理性,把这样的说法放到制度理性对行政发展作用程度的描述上也是恰如其分的。其一,制度理性是行政发展的重要保障。从前文引用何颖教授对行政发展的定义可以分析出,行政发展的重要手段和方向就是对行政制度的革新,从而达到调整行政活动方式和提高行政效能的目的。但是行政发展的意义不在理论上的变动,而是在于制度制定和推行的整个实践过程中取得的成效有多大。制度不是行政发展的全部,却是行政发展的关键。所以我们说制度理性在很大程度上决定着行政发展的最终成果和形态丝毫不为过,这也就是二者关系中最重要的一点,即行政发展离不开制度理性的“保驾护航”。其二,制度理性推动行政发展模式的确立。各国对其本国行政体制及战略的选择构成其行政发展的模式。各国行政发展所处历史阶段及目标都不同,行政发展模式也不一样。发展中国家的改革与发展起步较晚,且没有自己的理念和模式可以借用,在行政领域的改革也有着借鉴发达国家成功例子的影子存在,缺乏自己的行政发展模式。而行政发展模式的确立有一个重要的推动力就是制度理性。合理、有效的制度理性强化有助于行政发展模式的建立,由此带来人们思想观念的变革并指导着人们的社会实践活动,推动着行政发展模式的形成。因此,制度理性在以中国为代表的发展中国家的行政改革中显得尤为重要。其三,制度理性会推动行政发展的不断完善以及创新。行政发展的目标的设定会根据国内外环境的变化去调整,但在很大程度上也会根据制度推出后的社会反馈进行改变。因为行政发展的过程中难免出现非理性的倾向和社会风气,有些时候是因为制度不尽合理,也就是制度理性化程度较低。具体而言,行政发展因为有了制度理性的存在会在不断发展中更贴近社会发展实际、更符合人们价值选择的思想更新制度理念,选用更为合理的规则。

三、行政发展视阈下的制度理性建构

前面的内容笔者向大家阐述了行政发展和制度理性之间的辩证关系,使大家能够更加直观的了解制度理性的程度对行政发展的健康有效稳步前进的重要性。如何能保证行政发展中的制度调整或者创新能够遵循着“科学、合理”的原则,从而推动行政发展呢?以我们国家为例,分析基于现代社会背景下行政发展在中国的具体建构情况,总结存在的主要问题。(一)当前行政发展中的制度非理性影响。改革开放以来,中国社会经历了深刻的变化,各个领域的发展突飞猛进,行政发展在中国因起步较晚,发展也较为迅速。从制度层面说,为了跟进社会的发展,大刀阔斧的几次行政管理体制的改革可以说达到了政府的目的。但是由于在相关领域缺乏经验,一些制度由于缺乏理性的考量从效果上说还是难以满足民众的需求,使社会上出现种种不和谐的声音。首先,政府制定的制度偏于经济方向而忽视公共服务引起的职能失衡。30余年来,中国的经济高速增长以及在改革方面取得的成就都证明了政府在国家宏观调控方面的巨大能力。但是因国家制度偏于经济利益的趋势使得各地方政府间的经济竞争使激烈,以经济管理职能为主,社会管理和公共服务的职能相对较少。另一方面是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制,事实上造成了公共服务指标的软化,导致政府公共治理的缺位。其次,公平原则难以保证。建立社会主义市场经济体制,使市场配置资源,促进资源的有效利用。但由于过渡时期的制度安排不完善,中国的社会主义市场经济体制也提高了整个社会的经济增长水平。贫富差距和区域差异是明显的负面影响。最后,行政制度安排的失当引起政府公务人员价值追求的失当。当前我们的行政制度中的考核体系设计中存在着单纯追求指标的细化以及体系的统一化。这使得部分地方政府的公务人员在执行或者指定相关制度的时候照搬其他地区的体系而忽视本地区的实际情况,同时也会使部分公务员为了追求绩效而忽视民众的基本利益以及环境保护等相关领域的重要性,导致发展畸形。(二)未来行政发展的制度理性建构。我们应该清醒地看到,即便当前的我国行政发展取得了长足的进步,但由于部分制度的指定和运行忽视制度理性的存在,导致了很多社会问题出现。未来的行政发展的建构应该基于制度理性,才能为行政发展保驾护航。1.转变政府职能的制度建构。在行政发展中,经济利益固然重要,但重中之重仍然是为提供公共服务和社会管理,在地方政府尤其要重视这方面的制度建构。从行政发展的角度看,政府要改善自身的公共治理,提高民众对公共治理的满意度,必须加强政府的社会管理和公共服务职能。为了有效履行政府的社会管理和公共服务职能,在制度建设中要认真抓好以下几个方面:一要着力解决关系到人民群众切身利益的突出问题;其次,要创新社会管理和公共服务机制;三是加快建立和完善各种突发事件应急机制;第四,改革和完善行政发展的行政管理规则,方法和程序。2.政府主导的公共服务多元参与的制度建构。行政发展中的制度建设基于制度理性的考虑不仅与政府本身有关,也与社会力量的合作有关。这可以从发达国家的先进经验中总结出来:这些国家内部都存在着形形色色的利益集团和社群组织,它们各自通过特定的渠道与方式表达自己的制度需求,议会,政府,法院等可以直接影响行政系统方案的主体。经历过这样的程序的制度建构必定在理性化程度上更高。市场经济的建立和政府职能转变为种种其他社会自治性组织的形成和发展开辟出制度、资源和社会空间,政府在体制改革中必须采取更加开放的态度,要积极地引入社会自治性组织和公民参与到行政发展中的制度的制定过程中来,可以引导建立我们国家特色的行政发展模式,并且在制度运行过程中减少阻力。3.允许差别、控制分化的制度建构。分化与差异不仅是自然世界的正常状态,也是公民社会的正常状态。无论财富,权力,知识和社会声誉如何,都是一样的。前文有提到,虽然改革开放的成果由全体人民共享了,但贫富差距的问题也确实是进一步扩大了。现阶段的行政发展中的制度理性更多的考虑应该是如何解决这种贫富差距问题,我们的制度应该是通过制定公平、平等的规则,充分发展和有效利用各种社会资源,保持社会全面,健康,可持续发展。4.立足现实且面向未来的制度建构。这里我们说的立足现实并且面向未来显然是在当前时代背景下被迫切需要的。行政发展到现在的阶段,制度的调整和改变的频率越来越高,在这样的过程中我们要注意制度理性中的延续性的原则。这里说的延续性不是单纯地一成不变或者固守陈规,而是我们应该分辨出哪些制度体系是显然是被历史证明行之有效的制度规则,这些规则将被也应该被经验理性较为完整地保存下来;而另一方面,我们的制度建构过程中也必须针对行政发展中的现实问题和未来可能遇到的困境,提出创造性地解决思路和办法,并把它上升为新的制度规则。

四、结语

世界现代化的进程加速对各国的行政管理提出了新的要求,同时也赋予了各国行政发展新的内涵和目标。行政发展的秘密不在于行政制度设计的超前或政府的强大,而是在于行政体系发展出了一套与具体运行环境相协调的制度集合,且已在遵循制度的氛围中得到了合理实施。在行政发展在全世界的公共行政领域重要性越来越高的今天,如何在行政发展的过程中的制度设计和运行上保持科学和合理性,保证发展的道路正确和目标的实现,自然需要制度理性的保障。本文从制度理性概念的产生和特征表现出发,探讨了行政发展和制度理性的辩证关系,并针对国内行政发展过程中存在的制度非理性现象和消极影响,提出未来我们行政发展制度理性建构方面需要注意的方向的设想,希望能对相关领域的研究有所启示。

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作者:王梓亮 单位:黑龙江大学

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