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行政执法与刑事司法探讨

一、行政执法与刑事司法衔接

(一)行政与司法双轨制。我国在公法领域行政执法和刑事司法存在两轨并行的情形。即违反法律后果有普通的“违法”和“犯罪”之分,国家追究前者的机制是行政处罚,追究后者的机制是刑事司法制度(见图1)。图1:法制运行示意图(二)行政案件的司法移送。相应的包括经济法、行政法在内的部门法预设了“构成犯罪的,由司法机关追究刑事责任”这样一个当普通违法行为达到犯罪的严重程度时的行-刑衔接机制——案件移送。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令第310号),案件移送是指依法具有行政处罚权的行政机关,以及法律授权的组织,在依法查处违法行为过程中发现违法事实涉及的金额、情节、后果等,按刑法和司法解释中追诉标准的规定,将涉嫌构成犯罪、依法需要追究刑事责任的案件向公安、检察机关进行的移送。在此制度下,行政执法部门建立了各自办理的行政案件达到法定条件时向司法机关进行移送的机制。(三)行刑衔接的核心——证据移送。按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,行政部门进行案件移送的内容包括移送文书、案件调查报告、涉案物品及其清单、检验报告、鉴定结论等。移送的核心是涉嫌犯罪的证据材料。

二、公法领域中的证据体系

我国“违法”与“犯罪”二元并立的法律结构创设了行政违法和刑事司法两个办案领域,也自然分设出行政证据和刑事证据两个证据体系:(一)刑事证据体系。《中华人民共和国刑事诉讼法》第五章建立了刑事证据体系。刑事证据包括物证、书证、证人证言、被害人陈述、嫌疑人被告人供述和辩解、鉴定意见、勘验检查辨认侦查实验等笔录、视听资料及电子数据共八类。其中第五十二条第二款进一步规定行政机关执法过程中收集的书证、物证、电子数据和视听资料等证据可以作为刑事诉讼证据使用。以此为基础,最高法《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》以及《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》系统规定了刑事证据的取证、认证、质证规则。(二)行政证据体系。新修订的《行政诉讼法》借鉴了《刑事诉讼法》的体例结构,其第五章规定的八类行政证据有:物证、书证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人陈述、鉴定意见、勘验和现场笔录。明确行政证据规则的还有最高法《关于行政诉讼证据若干问题的规定》以及散见于各部门法中对个别证据的形式要件、取证规则的规定。(三)环境保护案件特例。“两高”新发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第十二条:环保部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据,以及公安机关单独或者会同环保部门提取污染物样品进行检测获取的数据,在刑事诉讼中可以作为证据使用。结合环保部《环境行政处罚办法》第三十二条列举环境行政处罚证据还包括监测报告的规定,可见在环境纠纷中特有的环境监测数据(监测报告)和检测数据(检测报告),立法、司法和行政执法层面对于其性质的界定尚无定论,从之前更多归类于鉴定意见,到新近司法解释有将监测/检测数据作为电子数据或书证来认证的倾向,取证规则上公安机关和环保部门均有取样检测权,并且取消了之前关于监测报告需要省级环保行政部门再行认可的限制。同时,上述“两高”司法解释第十三条更明确了环保部门和公安机关出具的关于危险废物的认定意见是司法审判中需要结合研判的重要材料,即将环保和公安部门关于危废的认定意见作为具有较高证明力的书证来对待。

三、行政执法衔接刑事司法的证据转化

(一)证据转化。如前所述,我国法律分别在刑事和行政领域建立了不同的证据体系。通过将刑事证据和行政证据规则对比,可见刑事证据相较于行政证据,在收集主体、收集程序、表现形式等方面的要求都更为严格,在行政案件的司法移送中,行政证据难以满足刑事诉讼对证据规则的要求,因此目前通行的处理方式是通过证据转化方式进入刑事司法程序。证据转化,是指在案件从行政执法范畴向司法范畴转移衔接中,为了将在行政执法过程中形成的证据在形式上转换为能够在刑事诉讼中使用的证据之过程。(二)证据转化途经。以《刑事诉讼法》第五十二条、《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第六十五条以及《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第六十四条为基础,结合公安部2012年发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》第六十条之规定,“可以作为证据使用”并未突破行政证据到刑事证据转化的定义,实务中可作为另外一类的转化途经处理。因此,现行司法移送证据转化一般存在三个途经(见图2):物证、书证、视听资料、电子数据,法律规定可直接转化刑事证据使用;鉴定意见、勘验和现场笔录,司法解释和规章规定由检察机关、公安机关审查合法后作为刑事证据使用;证人证言和当事人陈述则一般需由侦查部门重新调查收集。图2:证据转化途经(三)证据转化方式。在证据的合法性、客观性、关联性等基本属性中,与证据转化关系最密切的是合法性,即证据的形式及其收集的主体、方法和程序应当符合法律规定,且须经过法定的审查程序。为保证案件的顺利移送,行政执法部门应从行政证据的合法性上借鉴刑事证据规则,对包括调查取证主体、调查方法、取证程序和证据表现形式等方面对自己的证据规则加以优化,具体为:1.可直接转化类《刑事诉讼法》明确行政机关执法过程中收集的书证、物证、视听资料、电子数据可在刑事诉讼中直接作为证据使用,即赋予了上述四类刑事证据的资格,可以进入诉讼程序成为有待质证的证据材料使用。基于刑事证据规则对上述实物证据的原物、原件及其复制件的形式以及调取程序要求更高,行政部门应在今后的执法过程中从证据形式、调取程序着手提高证据固定水平,从而提高移送证据的证明力。如前所述,《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》规定了行政执法过程中获得的环境监测数据、检测数据可以作为刑事证据使用,则视其形式不同应认定为书证或者电子数据,在司法移送中应进行相应的形式转化。同样情形包括环保和公安部门关于危险废物的认定意见应作为一种行政执法书证来对待。《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第二十条对上述监测、检测和认定意见三种证据可以直接进入司法程序的效力做了明确。2.经审查转化类对于鉴定意见、现场笔录这类应划入实物证据范围的,《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》和《公安机关办理刑事案件程序规定》对《刑事诉讼法》第五十二条中的“等证据材料”作扩大解释:行政机关在行政执法过程中收集的鉴定意见、勘验和现场笔录经审查符合法定要求的可以作为证据使用。然而《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第二十条也规定了鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料可以在刑事诉讼中作为证据使用。此表述与《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》、《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》和《公安机关办理刑事案件程序规定》都不同,在司法适用环节,应以司法机关专门规定为准,即鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料也应由公安、检察机关履行审查程序后方能作为刑事证据。鉴定意见作为特殊的言辞证据,属于科学实证意见,刑事法律对作出主体、程序有严格规定,行政案件中常见的检测数据、检验报告、鉴定报告不应作为鉴定意见证据滥用,在行-刑衔接中需做好取证程序和形式的转化。笔录类证据除了在名称和形式上的转化外,在取证过程中尤应借鉴刑事笔录所要求的见证人制度和现场性要求。3.重新调查收集类行政执法中取得的证人证言、当事人陈述不具有刑事证据资格,不能进入司法程序,需要刑事侦查部门履行取证手续重新收集。司法移送实务中,行政执法过程中的言辞证据作为案件线索移送司法机关,由后者以重新询问(讯问)的方式完成转化。行-刑衔接过程中的证据衔接一直是实务当中的难点和热点,近年来随着立法、司法和执法的不断完善,行政证据进入刑事司法程序的途经和方式获得了更多正当性和合法性支持,在对行政部门提出更高要求的同时,也让依法依规的执法改革有章可循。上述以司法移送为导向、通过对证据体系和转化方式的研究,能够为行政执法从办案过程的源头进行优化提供具有可操作性的启示。

作者:高 灿 董 莅 单位:1.昆明市环境保护局 2.昆明市质量技术监督局

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