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西方人事行政创新剖析中国公务员制度特色

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一、西方人事行政改革的特点与趋势

上世纪80年代,当我国着手起草国家行政机关人事制度改革法规时,西方工业化国家对已实行了100年的公务员制度进行了大刀阔斧的改革。这场人事行政改革的浪潮,起始于英国和美国,并随着政治、经济和社会的发展而不断扩展和深化。各国人事行政改革的目标取向基本一致,改革的内容十分相近。具体体现出以下几方面的特点和趋势:

1•人事行政理念:由“管人治事”到以人为本。人事行政在某种意义上是一种统治的工具。随着社会的发展,越来越多的国家强调:社会发展的关键在人,开发人才资源,促进人的全面发展,不仅是推动社会发展的手段,更是社会发展的目标。人事行政应以人为本,要尊重人、培养人、吸引人、激励人、服务于人,提高公民素质,促进人的全面发展。克林顿曾指出:“我们每一个人都拥有走向成功的机会与能力,否则美国的民主不能存在下去。我们有责任保证他们拥有那种机会和能力。”

2•管理体制:由强调纵向层级到重视横向联系。层级制曾被马克斯•韦伯称之为“最理性的组织形态”,但近年来各国都程度不同地对其进行了抨击和改革,认为这种形式对外界环境的变化反应迟钝、各层级缺乏有效的沟通,是造成机构臃肿、人员膨胀、效率低下的重要原因。西方一些国家通过减少层次、扩大横向交流、改革部分职能部门的决策机制、运用信息网络技术等办法,形成“网络组织”状的管理协作系统,使“金字塔”型组织结构向矩阵式方向发展。

3•人员任用:由以委任为主转为以聘任为主。过去聘任制多适应于私营企业,而政府公务员一般都采取委任制,并且职务常任。这样虽然能保证公务的连续性和稳定性,但在很大程度上也是造成公务员思想保守、官僚主义滋生、办事效率低下的重要原因。人们逐渐认识到这种永久性会造成政府组织功能失调。各国近几十年纷纷对传统任用制度进行改革,在公务员中大力推行聘任制。

4•用人标准:由重学历、专业知识转为强调创新能力。英国过去一直都很重视公务员的学历,现在特别强调能力;日本是一个十分重视资历的国家,但近年来也做了重大改革;美国人事管理局把建设“具有卓越品质和能力的联邦工作人员”作为奋斗目标。联合国经济及社会理事会在关于《公共行政和发展》的报告中指出:“‘能力赤字’是世界上重重危机的一个重要原因。”

5•人才培养:由阶段性教育到终身教育。终身教育成为人力资源开发的一个重要主题。欧洲国家成立“终身教育促进会”,1994年举行了首届世界终身学习会议,此后,终身教育日益引起各国重视。1997年底,欧盟委员会发表的《走向知识化的欧洲》报告指出,欧盟要提倡全民办教育,提倡终身教育。新加坡实施“终身学习战略”,并建立以继续教育和培训为框架的“终身学习学校”。

6•工资制度:由依据职级到依据绩效。在传统人事制度下,同一级别的公务员获得相同的报酬。尽管各国由于实行职位分类与品位分类的职级依据不同,但按级付酬都作为无一例外的原则。近些年来,它已被绩效原则所取代。按照劳动市场工资价格(参照私营部门标准)确定公务员工资水平,通过谈判确定工资数额,根据工作结果确定奖励等做法,已被越来越多的国家所采用。

7•人事服务方式:由实体扩展到虚拟网络。随着信息网络技术的发展,各种网络人事业务迅速发展。各国政府还把信息网络技术作为开发人力资源的重要手段。美国强调“为每个美国家庭和社区创造数字机会”。2000年世界经济论坛组织向在日本召开的八国峰会提交了《从全球数字鸿沟到全球数字机遇》的报告。德国政府提出了“全体上网”赶超计划。英国政府为发展互联网,消除数字鸿沟,推出了“五年内使每个英国家庭都能上网”的计划。

8•人事服务的地点:由衙门到服务社会化。随着政府人事职能的延伸和人事主体多元化,越来越多的国家通过建立公共服务中心和站点,将办公场所由机关搬进社区、搬进市场。人事代理、人事仲裁、人事咨询、培训辅导、职业资格考核与证照发放、失业救济、社会保障费用的交纳、就业工资信息发布等,都可以到各站点进行。上述几个方面粗线条地勾画出近20年西方国家人事行政改革轮廓。如果将这个轮廓与当年马克斯•韦伯总结的官僚制人事行政体系作个比较,就可以清楚地看出:西方现代人事行政无论是价值观念、结构体系,还是适应对象、操作方式和手段等,都已发生了根本性的变化,并基本形成了一个崭新的人事制度体系。  

二、我国公务员制度的改革历程

建国初期,党和国家在继承革命战争年代干部制度的基础上,基本形成了一套系统的干部人事制度。从1957年到改革开放前,一直保持着计划经济的基本模式。十一届三中全会以后,党和国家根据改革开放和现代化建设发展的需要,对干部人事制度进行了坚决而系统的改革。伴随着干部人事制度改革历程,我国公务员制度改革也逐步深入。公务员法的产生过程可分为三个阶段:

1•1984—1993年为改革思路与条例形成阶段。根据中央的指示,1984年有关部门开始研究起草国家行政机关人事制度改革总体思路和法规。1987年4月,提出了以建立国家公务员制度为主要内容的人事制度改革设想。当年9月召开党的第十三次代表大会,决定建立干部分类管理体制,在国家行政机关推行国家公务员制度。1993年8月14日,国家公务员管理的第一个基本行政法规———《国家公务员暂行条例》正式颁布。

2•1994—2000年为总结实施经验、探索提升立法层次阶段。1993年10月,各级国家行政机关建立和推行公务员制度,中国共产党机关和各级人大、政协、群团、民主党派机关参照试行。先后制定了公务员制度实施方案、工资改革和公务员职位分类、录用、考核、职务任免等22个配套规章。1994年八届人大常委会把公务员法列为重点立法项目。当年4月,有关部门开始起草公务员法。

3•2001—2005年为创新发展、修改完善阶段。2002年初,正式启动公务员法草案的研究起草工作。2004年12月,国务院将草案提请全国人大常委会审议。2005年4月27日,十届全国人大常委会第十五次会议对公务员法草案进行第二次审议后表决通过。《公务员法》全面汇集了我国20多年干部人事制度改革的重要成果,建立健全了公务员竞争择优机制、新陈代谢机制、权益保障机制、能力开发机制和监督约束机制,并坚持了以下基本原则:一是体现党的干部路线、方针和政策,使之法制化。从总体上全面反映党管干部原则和干部队伍建设“四化”方针的根本要求,将党的干部政策转化为具体的法律规范。二是坚持从中国国情出发,建立中国特色公务员制度。从现阶段中国改革发展的实际出发,体现和反映我国政治体制的特点和要求,既继承了我国干部人事管理的优良传统,也注意借鉴国外公务员制度的发展经验和有益成果。三是保持公务员制度的连续性,并在继承中发展创新。以《国家公务员暂行条例》的基本框架和基本制度为基础,保持公务员制度的连续性和稳定性,同时积极吸收近年来干部人事制度改革的新成果。 

 三、公务员制度的鲜明中国特色

世界各国公务员制度形成发展的历史表明,一个国家的公务员制度,是这个国家社会历史发展的产物,是与这个国家一定历史阶段的经济、政治、文化和社会状况相适应的。与外国公务员制度相比,我国的公务员制度具有鲜明的中国特色。

1•全面贯彻党的基本路线。西方文官制度强调所谓文官的“政治中立”,要求文官不得参加党派活动,对各党派保持“中立”。我国公务员法明确规定,公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻社会主义初级阶段的基本路线。这表明了我国公务员制度的基本性质:它是党的组织路线和干部制度的一个组成部分,是为政治路线服务的。

2•坚持党管干部的原则。西方国家强调文官管理是一个独立的管理系统,不受政党治企,既是企业改革、发展、稳定和社会主义市场经济的客观需要,也是国家法制建设和依法治国的需要。从企业的自身利益讲,依法治企是将企业的管理与国家的法律制度密切结合起来的必然结果,因为企业是社会的有机组成部分,企业的成长离不开法律制度环境。依法治企,要求企业在国家法律法规的约束下进行生产经营活动。从另一个角度讲,企业可以运用国家的法律法规来保护自己的生产经营活动,免受非法行为的侵犯。当然,依法治企也包括执行企业依据国家的相关规定制定的各种规章制度。一些私营企业提出“制度第一,总经理第二”的理念,透露出私营企业家对依法治企的渴望,也表明制度建设在一些中小企业同样得到重视。

5•抓领导班子建设,是构建和谐企业的保证。搞好企业关键要抓好领导班子建设,建设一个善经营、会管理的领导班子,从而不断推进企业发展。加强领导班子建设,一是要强化理论学习,注重学以致用,努力做到“学习工作化,工作学习化”,使学习成为一种需要,学有所为,学有所用。要明确领导班子在企业的根本任务,以及班子成员在企业是干什么的,从而增强责任感和使命感。要将学习与提高业务素质相结合,增强履行岗位职责的能力。二是要增强班子团结,不断形成干事创业的良好氛围。班子成员要自觉坚持民主集中制,按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,完善并严格执行企业议事规则和决策程序,增强班子的整体合力。班子成员之间要加强沟通,自觉维护班子团结,做到大事讲原则,小事讲风格,心往一处想,劲往一处使,不断发挥好班子的整体功能。三是要加强作风建设,增强干事创业的韧性。班子成员要大力发扬求真务实、开拓创新、团结奉献的优良作风,要牢记“两个务必”,坚持勤俭办企业,坚决反对弄虚作假、急功近利、铺张浪费的不良风气。同时每名班子成员都要密切联系群众,树立好执政为民的观念,要求别人做到的自己首先要做到,发挥好示范表率作用。特别在企业遇到困难的时候,要增强工作韧性,积极寻找解决办法,切不可灰心丧气。

只要从上述五个方面入手,努力工作,拼搏进取,就会不断推进企业发展的进程,逐步使企业达到民主与法制的统一、公平与效率的统一、活力与秩序的统一、科学与人文的统一、企业与内外环境的统一,将构建和谐企业落到实处,为进一步形成和谐社会尽到企业的责任。

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