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优化公共服务概念建立和谐人事行政

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党的十七大报告特别指出:“要加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制,精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠,职能交叉,政出多门等问题。”按“十七大精神”的要求推行大部制改革,是完善社会主义市场经济体制与深化社会管理体制改革的需要,是推进政治体制改革使之与经济体制改革相适应和协调的根本举措,对于行政体制改革具有重要的意义。而人事行政是国家行政管理的重要内容之一,人事行政的好坏直接关系到政府工作的成败以及国家命运的兴衰。从某种意义上说,古人所谓“人存政举,人亡政息”讲的就是选官、用官之于国家和民族的重要性。“为政之要,唯在得人。”因此,现代国家政府无不竭尽全力试图构建行之有效的国家人事行政制度,制定公平合理、充满生机和活力的人事行政政策。

一、大部制改革的内涵和本质

所谓大部制,就是在政府的部门设置中,将那些职能相近、业务雷同的事项相对集中,由一个部门统一进行管理,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而达到提高行政效率,降低行政成本的目标。所谓大部制改革,就是调整政府部门之间的职能和管辖范围,把那些职能相近,业务雷同的政府部门,经过合并重构,整合为一个更大的机构,使其管辖的范围较宽,侧重于横向的微观管理,避免和减少政府部门对微观经济活动的干预活动。推行大部制改革,不只是部门之间的简单合并,而是一种权力结构的重组和再造。它的本质是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离,从而实现决策科学、执行顺畅、监督有力。为此,既要在政府部门整体层面上构建决策,执行、监督适度分离的组织架构,也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制。从而达到整体功能不仅大于部分功能,整体功能更大于部分功能之和。用公式表示就是:行政成本1+1<2,行政效率1+1>2。

二、我国人事行政改革的原因及历程

当前,我们正处于全面建设小康社会新的历史起点,改革发展进入关键时期。为不断适应建设中国特色社会主义和建立社会主义市场经济体制的要求,贯彻和落实科学发展观,构建和谐社会以及和谐的人事行政关系,必须加快政府职能转变的步伐,对人事行政机构和制度进行改革。只有这样,才能更好地建立精简、统一、效能的政府机构,更好地推动党的方针政策的执行,缓解财政压力,建设人民满意的政府。在我国,人事行政的管理机构主要是依据干部人事管理体制而设置的。

在革命战争年代和建国初期,我国的干部除了军队系统实行单独管理之外,其余的都是由党中央和各级党委组织部门统一管理。

建国以来,人事行政的管理机构随着历史条件的不同发生过多次较大的变动,具体变动如下:政务院人事局(1949.10-1950.11)———人事局作为政务院的直属机构,协调中央组织部管理政府机关的干部工作。

中央人事部(1950.11-1954.9)———这是由政务院人事局和政法委、财委、文教委、内务部五家人事机构合并而成,这一时期,政府人事管理权相对集中,权限范围较大。

国务院人事局(1954.9-1959.7)———这是为适应1953年干部管理体制改变的新情况和贯彻一届全国人大一次会议通过的《国务院组织法》的规定对中央人事部作出的调整。

内务部政府机关人事局(1959.7-1969.12)———这是根据二届人大常委会四次全体会议关于精简机构而作出的调整。

民政部政府机关人事局(1978.3-1980.7)———粉碎“四人帮”后,全国各方面工作进行调整,逐渐趋于正常化,成立民政部政府机关人事局,负责政府人事行政工作。

国家人事局(1980.8-1982.5)———1980年,国务院决定将民政部政府机关人事局与国务院军队转业干部安置办公室合并,成立国家人事局,直属国务院,负责综合管理政府系统的人事工作。

劳动人事部(1982.5-1988.4)———根据五届人大四次会议精神,本着重叠的机构撤销,业务相通的机构合并的原则,将国家劳动总局、人事局、国家编委和国务院科级干部局合并,这时的劳动人事部业务范围很广,权限比其他时期都大。

国家人事部(1988.4-2008.3)———为适应中共十三大提出的进行政治体制改革的形势的需要,为加快建立国家公务员制度,加强政府人事工作,七届人大一次会议通过了建立国家人事部的决议。

人力资源和社会保障部(2008.3至今)———十一届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》,决定成立国家公务员局,由人力资源和社会保障部管理。

三、大部制下人事行政改革解析

(一)转变管理理念,强化服务意识

“与世界接轨,让思想先行”,树立正确的管理理念是政府职能转变的前提,更是人事行政改革的关键。受长期封建传统文化的影响,某些官员由“公仆”变“主人”,官本位意识严重。这部分人以权力最大化为目标,追求权力背后的利益最大化,当了官似乎就要比别人更阔绰些。但现行的公务员工资制度显然与他们的期望有很大差距,于是,他们在工作待遇上寻找补偿,千方百计揩国家的油,更有甚者,特权思想严重,“一人得道,鸡犬升天”,把其特权荫及家庭成员。这一部分人严重地败坏了党风、政风和社会风气,极大地损害了党和政府形象。我国是人民群众当家做主的国家,我们党的执政地位、国家的一切权力都来自人民,领导干部手中的权力说到底都是人民赋予的。对共产党人来讲,职务是责任的标志,权力是服务的手段。“领导就是服务,干部就是公仆”,这是共产党人对权力的应有态度。尤其是如今提倡以人为本、科学发展,我们的党政干部就更要将人民群众的利益放在第一位,全面提高人民群众的物质、文化、生活和公共服务水平,实现在服务中实施管理,在管理中体现服务。

(二)规范行政权力“,法治”与“善治”相统一

行政权力是一种稀缺性资源,行政权力行使的目的在于让行政客体服从行政主体。行政主体拥有相应的资源,操纵了相应的事物,便具备了支配客体的资本。人事行政在一定程度上可以看作人事行政制度的实际运作,人事行政的总体目标是追求政府中“人与事”的协调,达到“人尽其才,才尽其用”,并在适才适所的情况下达到事竟其功。“法治”通常与“人治”相对应,其基本主张是古希腊思家亚里士多德提出的法律至上和良法之治。在现代,法治作为一种观念主张,不仅仅指一套规则和制度体系,其价值取向是与平等、民主、人权紧密相关的。由于法治在立法层面上的模糊性、滞后性,执法层面上对强制权力的依附性、社会功能层面上的单一性等,使得法治就有必要从“善治”中汲取营养。所谓“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程。“善治”的本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理,是一个还政于民的过程。如果没有公民的积极合作和参与,最多是“善政”而不是“善治”。事实上,近年来,在公共管理实践中大量出现的注重公共服务“、柔性执法”、协商对话、平等参与等,已经显示出二者之间的相互包容和相得益彰。

(三)完善公务员制度,建设高素质公务员队伍

我国从1993年正式颁布《国家公务员暂行条例》到2006年1月正式实施《中华人民共和国公务员法》,制度建设正在不断完善。但制度的运行还要靠人的遵守和监督,因此,核心还在于如何培养高素质的公务员。亚当•斯密的“经济人理论”认为人是追求个人利益最大化。布坎南的公共选择理论认为“政治人”和“经济人”一样,也是利己和理性的,都是追求利益最大化。他说“:当个人由市场中的买者或卖者转化为政治过程中的投票者,纳税人受益者,政治家或官员时,他们的品性不会发生变化,既不比常人更好,也不比常人更坏。”人有私欲是不争的事实,人的私欲在个人道德心不够强且缺乏制度规范的情况下,就容易膨胀,容易造成对公共利益的有意或无意的侵害。不可否认,在干部队伍中确实有一心为公、鞠躬尽瘁的人,但相当多数的人还达不到这个境界,廉政建设要以多数人的思想境界为基点。因此,通过建立他律和自律机制,即通过其他政治权力以及行政客体的制约,通过利益分配协调机制、行政责任机制和行政伦理机制等共同作用,使公务员能忠诚努力,遵守纪律,执行法律,履行行政职责,服从上级指挥,使其行为真正符合于公共利益,从而达到推动社会进步,实现人事行政和谐,实现社会建设和谐。

四、人事行政改革对我省的启示

18世纪的法国政治哲学家孟德斯鸠提出了气候影响政治的学说,他指出:“人的内在气质和情感倾向与气候有一定的关系。生活在寒冷地区的人们,充满了精力,有较强的信心和勇气。生活在炎热地区的人们缺乏勇气,身材矮小瘦弱,但感受性特别强。”河南地处中原,春夏秋冬四季交替。因此,我们既有吃苦耐劳和较强的信心和勇气,又有着细腻的情感。河南既不靠东,又不靠西,没有东部沿海的优势,也没有西部开发的机遇。河南人矜持保守,又豁达开放。在这样的地理文化背景之下,公务员队伍也是深受影响的。行政管理生存和发展的土壤是具体国家的具体国情。随着思想大解放的深入和中部崛起的兴起,我们更要搞好人事行政改革,服务经济大局的发展。“人心齐,泰山移”,只有充分调动各级各条战线上人的积极性,才能有更大的发展。

一直以来,我国公务员的数量都是人们热议的焦点之一,到2005年年底,按照最小的数值估算,我国吃财政饭的人和不吃财政饭的人的比例是1∶32。因此,通过精简人员来减轻纳税人的负担已成为改革的习惯性思维。可是我们对比一下1998年时美国的公务员数量,美国公共雇员是1925万人,当年美国人口共计2.8亿,官民之比为1∶15,但美国人并没有要求政府对雇员大裁员。因为政府雇员大多数都从事的是学区管理人员、环境卫生人员、就业服务人员和社会救济人员,这都是一线的岗位。而我们的公务员一直习惯在办公室工作,习惯的是决策、管制和审批。这样往往造成有事没人干、有人没事干。因此,我们重要的是要重新安排功能公务员的岗位配比,充实一线、充实基层,真正提高效率,真正搞好服务。郭庚茂省长在省十一届人大二次会议举行的第三次记者招待会上明确指出:“我省政府机构改革后的部门设置,原则上和中央的机构设置上下对口,这样便于衔接和提高效率,同时也根据河南自身实际和发展特点,设立有河南特色的部门。”由此,整合后部门的人事安排应尽量向一线和前沿阵地上安排,形成“事事有人干,人人有事干”。尽量向农业、教育和医疗这些行业倾斜,吸引高素质人才,建立合理的利益分配协调机制,完善各种规章制度,从“要我改革”转变为“我要改革”,使公务员在工作上兢兢业业,为人上光明磊落,保持良好心态,守住清贫,耐住寂寞,经住诱惑,把住自我;践行“立党为公,执政为民”的理念,权为民所用,利为民所谋,情为民所系,强化服务理念,构建和谐人事行政,打造服务型政府,建设和谐社会。

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